Здравствуйте
home - ground zero station
Поиск Форум

News

Stats pass
Сообщений в Тем от Пользователей
Последний пользователь:

Роль прокурорского надзора в защите прав граждан в сфере исполнительной власти. 6

1. Как уже отмечалось, одним из способов обеспечения прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является прокурор­ский надзор. Речь идет, в частности, о таком существующем в России виде прокурорского надзора, как общий надзор. Его главная задача — реагирование на нарушение или неисполнение закона органом испол­нительной власти (незаконное действие или решение, принятое этим органом или его должностным лицом).

Предметы общего надзора, полномочия прокуроров по его осу­ществлению, методы и формы реагирования прокурора и факты нарушения закона регламентированы в ст. 21—28 Закона «О проку­ратуре Российской Федерации» в редакции, принятой Федеральным законом от 17 ноября 1995 г.^

Характерно, что в новой редакции Закона о прокуратуре общий надзор разделяется на две ветви: надзор за исполнением закона соот-

^ См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. 2 cm.: собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

§ 6. Роль прокурорского надзора в защите прав граждан _____________323

ветствующими государственными органами и их должностными ли­цами и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как государственными органами и органами местного самоуправле­ния, так и органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Статья 26 Закона о прокуратуре устанавливает, что предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являет­ся деятельность федеральных министерств и ведомств, представи­тельных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц, а также органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, под­твержден всеобъемлющий характер надзора прокуратуры за соблюде­нием прав и свобод граждан.

В соответствии с Законом прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений этих прав и свобод, привлечению к ответ­ственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор проверяет обращения граждан о нарушении прав и свобод человека и гражданина и разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод.

Прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответ­ствующих сведений, вызывать их по поводу нарушений законов.

В Законе о прокуратуре достаточно подробно регламентирова­ны формы реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина. В случаях, когда нарушение прав и свобод имеет харак­тер административного правонарушения, прокурор возбуждает про­изводство об административном правонарушении или незамедлитель­но передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, за­щищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда постра-

324_______Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти

давший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не мо­жет лично отстаивать в суде общей юрисдикции или в арбитражном суде свои права и свободы, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеет прокурор и в случае, когда нарушение приобрело особое обществен­ное значение.

Наконец, прокурор вправе возбудить уголовное дело при нали­чии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права челове­ка и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращаться в суд в порядке, предусмотренном процес­суальным законодательством РФ. Орган исполнительной власти обя­зан рассмотреть протест прокурора не позднее чем в десятидневный срок с момента поступления, а также незамедлительно сообщить про­курору о результатах этого рассмотрения в письменной форме. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устране­ния нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Представление об устранении нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Представление подлежит безотлагательному рассмотре­нию. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. Прокурор должен быть извещен в письменной форме о результатах принятых мер.

К сожалению, в Законе о прокуратуре не упомянуто право про­курора возбуждать вопрос о дисциплинарной ответственности долж­ностного лица, виновного в нарушении прав гражданина. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность государственных служащих также является важным инструментом защиты гражданина от произвола чиновников.

2. Следует отметить, что в соответствии с Законом о прокура­туре (ст. 6) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неиспол­нение таких требований влечет за собой установленную законом от-

§ 6. Роль прокурорского надзора в защите прав граждан               325

ветственность. Ныне, в частности, предусмотрена административная ответственность в виде штрафа за такие правонарушения.

В 1995 г. в Кодекс об административных правонарушениях бы­ли включены две новые статьи — 165^ и 165"^ Умышленное невы­полнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством РФ, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Штрафу в размере до пятидесяти минимальных размеров опла­ты труда может быть подвергнуто должностное лицо за неявку без уважительных причин по вызову прокурора для дачи разъяснений по поводу нарушения закона. Прокурор вправе возбудить своим поста­новлением дело о привлечении соответствующего лица к админи­стративной ответственности и направить такое постановление в рай­онный, городской суд, который в данном случае призван разрешить дело по существу.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время решен законодательно вопрос о существовании такого специфическо­го института защиты прав и свобод граждан, как общий надзор проку­ратуры. По-видимому, это обстоятельство даст возможность ученым-юристам, высказывавшимся категорически против сохранения инсти­тута общего надзора, пересмотреть свои позиции и тщательно изу­чить складывающуюся практику охраны прокуратурой прав и свобод граждан.

Надо сказать, что в Докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в России в 1993 г.^ в целом была положительно оценена работа проку­ратуры по восстановлению нарушенных прав личности. В 1993 г. в органы прокуратуры поступило 794 тыс. жалоб на различные наруше­ния законов, 81,6 тыс. удовлетворены (8,7 тыс.—по трудовым, 6,6 тыс. — жилищным, 1 тыс. — пенсионным, 1,3 тыс. — земель­ным вопросам).

В статье С. Кехлерова «Кто боится прокурора» приведены кон­кретные факты по защите прав и свобод граждан. В 1994 г. были вос­становлены нарушенные права около 200 тыс. граждан, предъявлены в суд почти 30 тыс. исков в защиту прав человека. Из каждых 12 жа-

1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2869.

2 cm.: Российская газета. 1994. 17 февр.

326______Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти

лоб на действия должностных лиц и коллективных органов 11 были направлены в прокуратуру и одна в суд. Всего в 1994 г. прокурорами рассмотрено свыше 1,5 млн жалоб, 183 тыс. признаны обоснованны­ми, опротестовано более 72 тыс. незаконных правовых актов^.

Хотелось бы в этой связи высказать мнение о необходимости дальнейшего сохранения института общего надзора прокуратуры, по­скольку это пока еще единственная централизованная система госу­дарственных органов, специально уполномоченных обеспечивать на­дзор за исполнением на всей территории РФ Конституции России и федеральных законов, гарантирующих права и свободы человека и гражданина.

Нельзя не отметить, что Конституция РФ (ст. 129) не опреде­лила четко место и компетенцию прокуратуры. Как известно, ст. 129 находится в разделе седьмом Конституции, посвященном судебной власти. Однако органы прокуратуры нельзя причислить ни к одному из видов судебной власти. Не может быть прокуратура рассмотрена и применительно к системе исполнительной власти.

Это специальный правовой институт государства, который дол­жен занимать особое положение в системе органов власти, и пока нет оснований для радикального отказа от использования этого института в целях защиты прав гражданина в нынешних условиях.

В заключение отметим, что многообразие существующих спо­собов защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполни­тельной власти составляет единый механизм их обеспечения в данной сфере. Возникает в этой связи вопрос об эффективности каждого из способов и форм защиты, начиная от индивидуальной жалобы в суд, в административную инстанцию и заканчивая коллективными обраще­ниями граждан, общим надзором прокуратуры, наконец, самой систе­мой законодательства.

В качестве предварительного вывода можно было бы высказать следующее предположение: наиболее эффективным с точки зрения результатов принимаемых решений, являются «инициативные» обра­щения граждан, когда именно по инициативе гражданина начинается производство (судебное или административное), связанное с оценкой законности акта управления или иного юридического действия органа исполнительной власти, его должностного лица. Актуальной в этом

§ 6. Роль прокурорского надзора в защите прав граждан          ____327

отношении является ст. 45 Конституции РФ, согласно которой каж­дый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Но отсюда вытекает требование к законода­телю — обеспечить надлежащую правовую возможность для гражда­нина, опираясь на закон, привести в действие соответствующий ин­струментарий защиты. Отсюда же вытекает и обязанность суда, органа исполнительной власти, прокурора объективно и беспри­страстно рассмотреть претензию гражданина, строго соблюдая уста­новленную законом процедуру. В свете приведенного выше положе­ния Конституции надо рассматривать полномочия прокурора по об­щему надзору и компетенцию Уполномоченного по правам человека, а также полномочия государственных органов, осуществляющих го­сударственный контроль и надзор за соблюдением экологических и санитарных норм и правил, за соблюдением стандартов и иных требований в сфере производства и обращения товаров и продукции, противопожарных правил и т. п. В конечном счете деятельность различных видов государственного надзора в отраслях хозяйства обусловлена заботой о реализации конституционных прав граждан.

Поэтому, на наш взгляд, наиболее эффективной системой за­щиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является сочетание в комплексе всех средств и способов этой защиты, которые должны быть регламентированы государством и найти отражение и закрепление в нормах соответствующих отраслей законодательства.

Нельзя нс отметить, что одной из форм обеспечения прав и сво­бод в сфере исполнительной власти граждан являются институты об­щественного контроля. К сожалению, пока в российском законода­тельстве нет четкого закрепления полномочий общественных объеди­нений по контролю за соблюдением прав и свобод граждан. Правда, в России зарегистрированы и действуют некоторые негосударственные образования, ставящие целью своей деятельности защиту прав и сво­бод человека и гражданина. Об этих организациях упоминается в до­кладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ\

Однако в целом проблема участия общественных формирова­ний и структур в защите прав граждан в сфере исполнительной вла­сти требует своего решения.

l См.: Российская газета. 1995. II апр.

l См.: Российская газета. 1994. 25 авг.

328____________ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

Защита прав и свобод человека и гражданина в системе испол­нительной власти требует не только совершенствования законода­тельства и всех отмеченных выше форм обеспечения прав и законных интересов человека, но и повседневной решительной борьбы с право­вым нигилизмом и правовой неграмотностью аппарата управления, существенного повышения ответственности должностных лиц госу­дарственного аппарата на всех уровнях — федеральном, региональ­ном и местном за нарушение прав и законных интересов личности^. Необходима также повседневная практическая работа государствен­ных органов и общественных организаций, средств массовой ин­формации по повышению правовой культуры и правосознания всех слоев населения, воспитанию каждого гражданина в духе конститу­ционных требований защиты прав и свобод человека, обеспечения че­сти и достоинства личности.