www.tsud.ru 
    

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

главная       

 

 

Глава 2. Жилищное законодательство

§ 1. Понятие жилищного законодательства. Виды источников жилищного права

Жилищное законодательство представляет собой сово­купность законов, иных нормативных правовых актов, по­средством которых государством устанавливаются, изменя­ются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы.

Систему жилищного законодательства образуют различ­ные законы, а также иные нормативные правовые акты, ре­гулирующие жилищные отношения (источники жилищного права).

Источники жилищного права подразделяются на две ос­новные группы:

— федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

— законы и иные нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации является право­вой основой развития всего российского законодательства, в том числе жилищного законодательства. Она имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, при­нимаемые в Российской Федерации, должны полностью со­ответствовать положениям Конституции РФ.

В Конституции РФ решаются вопросы компетенции Рос­сийской Федерации и ее субъектов по жилищному и граж­данскому законодательству.

Конституция РФ (ст. 71) относит гражданское законода­тельство к ведению Российской Федерации.

В отличие от этого согласно п. "к" ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство является предметом со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Исходя из этого жилищные отно­шения могут регулироваться как актами Российской Феде­рации, так и актами субъектов Российской Федерации. Кон­кретное разграничение полномочий между Российской Фе­дерацией и ее субъектами в жилищной сфере можно опре­делить путем анализа законодательства, договоров России с субъектами Федерации, конкретных правоотношений и т. д.

Регулирование общественных отношений в сфере со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Фе­дерации имеет свои особенности, связанные с тем, что в этой сфере могут осуществлять законодательное и иное регули­рование как Российская Федерация, так и ее субъекты. При­чем законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федераль­ным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

В соответствии с этим до принятия федерального закона (или иного нормативного акта) республика, край, область или другой субъект Российской Федерации осуществляет собст­венное законодательное регулирование по соответствующе­му предмету совместного ведения.

После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос­сийской Федерации приводятся в соответствие с федераль­ным законом^ Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в том числе принятые по жилищным вопросам, не приведенные в соответствие с фе­деральным законом, применению не подлежат. Согласно Кон­ституции РФ (ст. 78) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осу­ществление части своих полномочий (если это не противоре­чит Конституции РФ и федеральным законам), а органы ис­полнительной власти субъектов могут передавать федераль­ным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий.

Жилищный кодекс, другие федеральные законы регла­ментируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому ЖК РСФСР и федеральные законы выступают одно­временно в качестве правовой базы, на основе которой при­нимаются законы и иные нормативные правовые акты субъ­ектов Российской Федерации.

' В случае противоречия между федеральным законом и нормативным пра­вовыы актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросу, нахо­дящемуся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде­ния Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (см. п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

§ 2. Жилищные законы как источники права

Глава 2. Жилищное законодательство

Исходя из этих конституционных положений жилищное законодательство в Российской Федерации развивается как сложная система законодательства, в которой в качестве сис-темообразующих законов выступают Конституция РФ, фе­деральные жилищные законы — "Об основах федеральной жилищной политики", "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", ЖК РСФСР и другие акты. С дру­гой стороны, отрасль жилищного законодательства невозмож­но рассматривать как систему только одних законов в узком смысле; в состав жилищного законодательства должны вклю­чаться и другие жилищные нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по пред­метам совместного ведения издаются не только федераль­ные законы, но и "принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов Россий­ской Федерации" (ч. 2 ст. 76).

Как самостоятельная отрасль законодательства жилищ­ное законодательство Российской Федерации сформирова­лось относительно недавно. С принятием Верховным Сове­том РСФСР на базе общесоюзных Основ жилищного законо­дательства в 1983 г. Жилищного кодекса РСФСР данная от­расль российского законодательства стала более консолиди­рованной, внутренне согласованной системой.

В составе жилищного законодательства кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового характе­ра немало законов и других актов законодательства госу­дарственно-правового, административно-правового, финан­сового характера, как, например, законы и другие норматив­но-правовые акты, определяющие компетенцию органов ис­полнительной власти — Правительства Российской Феде­рации, министерств и других федеральных органов управ­ления, предприятий, учреждений, организаций в области уп­равления государственным и муниципальным жилищными фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и др.

§ 2. Федеральные жилищные законы как источники жилищного права

1. Среди федеральных жилищных законов, изданных в последнее время, особое место занимает Закон "Об основах федеральной жилищной политики", принятый 24 декабря 1992 г. Данный Закон является важнейшим политико-право­вым актом, призванным определить основные направления жилищной политики. Этот Закон определяет наиболее важ-

ные, общие начала правового регулирования разнообразных жилищных и связанных с ними иных общественных отноше­ний, которые подлежат конкретизации в нормах и актах жилищного, а также земельного, гражданского, администра­тивного и иного законодательства^.

Закон об основах федеральной жилищной политики опре­деляет основные принципы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в новых социально-экономических условиях, устанавливает общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и видов исполь­зования недвижимости в жилищной сфере.

Закон об основах федеральной жилищной политики дает более широкое определение жилищного фонда, содержит классификацию видов жилищного фонда.

Согласно ст. 6 Закона "Право собственности на недви­жимость в жилищной сфере" недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд либо его часть, может на­ходиться в частной (граждан, юридических лиц), государст­венной, муниципальной собственности, в собственности об­щественных объединений, а также в коллективной собствен­ности.

Закон установил новую классификацию видов жилищ­ного фонда. Принципиально важным является то, что в со­ставе жилищного фонда первым назван частный жилищный фонд, т. е. фонд, находящийся в собственности граждан и юридических лиц (созданных в качестве частных собствен­ников), а также то, что в составе жилищного фонда выделя­ется особый жилищный фонд социального использования, т. е. совокупность всех жилых помещений, заселяемых на условиях договора социального найма, и т. д.

Расширены возможности развития частной собственности в жилищной сфере, установлено право частной собственности на недвижимость или ее часть в жилищной сфере, а также • предусмотрены возможности для развития долгосрочного кре­дитования индивидуального и кооперативного жилищного строи­тельства. В Закон включена ст. 19 "Приобретение граждана­ми жилья в частную собственность", в соответствии с кото­рой граждане имеют право на приобретение жилья в част­ную собственность без ограничения его количества, разме­ров и стоимости многими способами. Предусмотрена возмож­ность перехода объектов жилищной сферы из одной формы собственности в другую в порядке, установленном законода-

Подробнее об этом см.: Басин Е. В. и др. Указ. соч. С. 8—9.

§ 2. Жилищные законы как источники права

Глава 2. Жилищное законодательство

тельством. Последнее обстоятельство является важным компо­нентом в системе (механизме) реализации конституционного права на жилище, обогащая права собственников жилых домов и жилых помещений.

Установлены весьма широкие полномочия собственни­ка, владеющего недвижимостью в жилищной сфере либо ее частью. В Законе урегулированы также отношения найма жи­лья, обмена жилыми помещениями (ст. 17, 20), включены нор­мы, посвященные регулированию земельных отношений: стро­ительству, содержанию и ремонту жилья, налогово-кредит­ной поддержке жилищной реформы (ст. 22—28) и др.

2. Жилищный кодекс РСФСР принят в 1983 г. Жилищ­ный кодекс включает почти все жилищно-правовые нормы, содержавшиеся ранее в ГК РСФСР (глава "Наем жилого по­мещения"), а также содержит много новых норм, соответ­ствующих периоду принятия Кодекса и введения его в дей­ствие.

В разд. 1 "Общие положения" ЖК РСФСР содержатся нормы, закрепляющие право граждан на жилище, опреде­ляющие задачи жилищного законодательства, дано опреде­ление жилищного фонда.

В ЖК РСФСР включены в определенной последователь­ности и системе нормы, регулирующие разнообразные жи­лищные отношения: обеспечение граждан жилыми помеще­ниями и пользование ими: управление жилищным фондом и обеспечение его сохранности, надлежащей эксплуатации; ответственность за нарушение жилищного законодательства и др. Жилищный кодекс является наиболее полным и коди­фицированным законодательным актом, регулирующим до­статочно полно и конкретно соответствующие жилищные отношения в России, в нем собраны воедино правовые нор­мы, систематизированные по отдельным институтам жилищ­ного законодательства.

В то же время надо отметить, что в настоящее время мно­гие нормы ЖК РСФСР в значительной мере устарели и долж­ны применяться в части, не противоречащей Закону об осно­вах федеральной жилищной политики, а также другим, более поздним законодательным актам Российской Федерации.

Прежде всего нормы ЖК РСФСР регулируют в основ­ном отношения, складывающиеся в связи с пользованием жилыми помещениями в государственном и общественном жилищных фондах. Вопросам регулирования жилищных от­ношений в частном и других жилищных фондах в Кодексе уделяется практически очень мало внимания, в нем не на­шли отражения появившиеся в последнее время разнооб-

разные формы приобретения жилья в собственность, формы содействия гражданам со стороны государства в приобрете­нии жилья (компенсации, субсидии и т. п.). За время, про­шедшее после принятия Кодекса, был издан целый ряд но­вых жилищных законов, появились новые понятия, которые не включены в Кодекс (например, понятия "частный жилищ­ный фонд", "приватизация" и др.).

Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. в разд. Ill ЖК РСФСР была включена гл. 1 "Приобретение гражданами жилых по­мещений в домах государственного и муниципального жи­лищного фонда", и в новой редакции были изложены статьи гл. 6 "Пользование жилыми помещениями в домах индиви­дуального жилищного фонда".

3. Сохраняют в определенной мере свое действие Осно­вы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятые в 1981 г. В свое время Основы послу­жили правовой базой для разработки и принятия жилищных кодексов союзных республик, в том числе ЖК РСФСР. Осно­вы представляют собой кодифицированный жилищно-пра­вовой акт, включающий основные, наиболее важные жилищ­но-правовые нормы. Основы жилищного законодательства действуют в настоящее время только в той части, в какой они не противоречат Конституции РФ 1993 г., Закону об ос­новах федеральной жилищной политики, ГКРФ, иным зако­нодательным актам, действующим в установленном порядке на территории Российской Федерации. Например, продол­жают оставаться в силе нормы Основ, определяющие пред­мет регулирования жилищного законодательства ("жилищ­ного отношения"), основные правила организации учета граж­дан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предо­ставления жилых помещений в государственном и общест­венном жилищных фондах и др.

4. Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" от 4 июля 1991 г., а также Закон РФ от II авгус­та 1994 г., которым внесен ряд существенных изменений в Закон о приватизации жилищного фонда.

Закон о приватизации устанавливает основные принци­пы осуществления приватизации государственного и муни­ципального жилищных фондов, определяет правовые, соци­альные, экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. Согласно Закону при приватизации жилья происходит бесплатная передача в собственность граж­дан на добровольной основе занимаемых ими жилых поме­щений в домах государственного и муниципального жилищ-

§ 3. Жилищное законодательство субъектов РФ

Глава 2. Жилищное законодательство

ных фондов. Таким образом, Закон создает важные условия для перехода жилища как объекта государственной или му­ниципальной собственности в частную собственность граж­дан. Вступление граждан в права собственности на жилье дает им возможность эффективно вкладывать свои средства, выступать со своей недвижимостью на рынке жилья, свобод­но владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем. Закон подробно определяет, как и в каком порядке, с соблю­дением каких правил производится приватизация жилья.

5. Ряд важных жилищно-правовых норм содержится в других федеральных законах. Например, в Федеральном законе "Об основах градостроительства в Российской Фе­дерации" от 14 июля 1993 г. наряду с нормами, регламенти­рующими осуществление чисто градостроительной деятель­ности, содержатся нормы, касающиеся реализации права граждан на жилище, в частности права на благоприятную среду проживания, строительства и сноса зданий, в том чис­ле жилых, в целях обеспечения безопасности проживания населения, а также предусматривающие дополнительные пра­вовые и социальные гарантии в области реализации гражда­нами права застройки на земельных участках и др^

§ 3 Жилищное законодательство субъектов Российской Федерации как источник жилищного права

Как сказано выше, жилищное законодательство являет­ся сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Конституции РФ (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответ­ствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

До принятия Конституции РФ 1993 г. в материалах по жилищным вопросам указывалось, что "базовым докумен­том в области жилищных отношений должны стать Основы жилищного законодательства Российской Федерации... кото­рые будут призваны заменить явно устаревший, но пока еще действующий с поправками и дополнениями Жилищный ко-

' Более полно эти отношения предполагается урегулировать в Градострои­тельном кодексе РФ, который принят 24 мая 1996 г. в первом чтении Госу­дарственной Думой.

деке РСФСР^. "После принятия Основ жилищного законо­дательства Российской Федерации большинство законода­тельных и правовых актов в жилищной сфере (законы, ко­дексы, постановления, положения) должны разрабатываться и приниматься республиками в составе Российской Федера­ции, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом..."^ Кон­ституция РФ 1993 г. в отличие от прежних конституций, дей­ствовавших на территории Российской Федерации, не упо­минает о таких нормативных актах, как Основы законода­тельства, кодексы. В ст. 76 Конституции РФ определены виды нормативных правовых актов по другим моментам — в зависимости от уровня, на котором принимаются акты. В данной статье речь идет о федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах и иных норматив­ных правовых актах субъектов Российской Федерации. Тер­мин "закон" употребляется в Конституции РФ неоднознач­но, в некоторых случаях этот термин употребляется в широ­ком смысле, охватывая не только законы, но и иные норма­тивные правовые акты^

Законодательная практика России пока не пошла по пути принятия "Основ жилищного законодательства"; в настоя­щее время подготовлен и опубликован в печати проект ново­го Жилищного кодекса^. Видимо, для принятия ЖК РФ (и других кодексов) в большинстве субъектов Федерации про­сто нет достаточного правового материала, хотя отдельные субъекты Федерации ведут в этом направлении работу. На­пример, в г. Москве активно прорабатывается идея подготов­ки проекта Жилищного кодекса Москвы, в котором предпо­лагается свести воедино действующие нормы жилищного пра­ва, устранить противоречия между ними, восполнить пробе­лы в жилищном законодательстве. В Жилищном кодексе Москвы предполагается урегулировать такие сферы отно­шений, как управление жилищным фондом, постановка на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных усло­вий, и предоставление жилых, помещений, приватизация жилых помещений; определить понятия договора найма и договора аренды (коммерческого найма) жилых помещений, права и обязанности собственников жилья и др^

' Государственная целевая программа "Жилище"//Жилищная реформа в России. Документы 1993—1994 гг. С. 14. " Там же. С. 40.

' См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий. 1994. С. 384, * См.: Российская газета. 1994. 8 окт.

^ См.: Ильино. О. Жилищный кодекс столицы// Московская правда — Квар­тирный ряд. 1996.23 февр.

§ 4. Жилищное и гражданское законодательство

Глава 2. Жилищное законодательство

Развитие жилищного законодательства субъектов Рос­сийской Федерации, очевидно, будет идти главным образом по пути издания отдельных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации довольно разнообразны, поскольку разнообразны по своему характеру сами жилищные отноше­ния. Например, в субъектах Российской Федерации приняты акты, устанавливающие особенности осуществления прива­тизации жилья в регионах. Так, в Москве действует Поло­жение о порядке и условиях передачи государственного и муниципального жилищного фонда в собственность граждан в г. Москве, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 27 августа 1991 г.

Малый Совет Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов 27 октября 1992 г. принял решение "О приватизации жилых помещений", 24 марта 1993 г. — реше­ние "Об условиях и порядке приватизации жилья в Санкт-Петербурге", ряд других нормативных актов. Жилищные акты субъектов Российской Федерации довольно многочисленны, что затрудняет решение конкретных жилищных вопросов, создает на практике большие трудности. Поэтому весьма актуальной является их систематизация.

§ 4. Жилищное и гражданское законодательство

Жилищное законодательство в основной его части до 70-х гг. включалось в состав гражданского законодательства, пока не было признано целесообразным подготовить и при­нять в качестве самостоятельных основополагающие жилищ­ные законы — Основы жилищного законодательства и жи­лищные кодексы^

В течение 1983—1995 гг. жилищное законодательство России развивалось отдельно от гражданского законодатель­ства. Новый Гражданский кодекс содержит наиболее важ­ные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое по­мещение (гл. 18 и 35 ГК РФ). Согласно ст. 288 ГК РФ собст­венник владеет, пользуется и распоряжается принадлежа­щим ему жилым помещением в соответствии с его назначе­нием. Предусматривается, что жилые помещения предназна­чены для проживания граждан и что гражданин — собствен­ник жилого помещения может использовать его для личного

См.: Седугин П. И. Право на жилище в СССР. М., 1983. С. 41—52.

проживания и проживания членов его семьи; ГК РФ одно­временно устанавливает также, что жилые помещения мо­гут сдаваться их собственниками для проживания- других граждан на основании договора.

Вторая часть ГК РФ включает главу 35 "Наем жилого помещения", посвященную общему регулированию найма жилого помещения, при этом ГК РФ "исходит из подразде­ления такого найма на наем жилого помещения в государст­венном и муниципальном жилищном фонде социального ис­пользования и наем жилого помещения в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемый, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем)'^.

Вместе с тем в ГК РФ прямо признается самостоя­тельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Это вытекает из Конституции РФ, в которой упоминаются отдельно гражданское зако­нодательство (п. "о" ст. 71) и жилищное законодательство (п. ^к" ст. 72).

Так, в ст. 288 ГК РФ говорится, что "перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяе­мом жилищным законодательством". А по ст. 292 ГК РФ, "Члены семьи собственника, проживающие в принадлежа­щем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным за­конодательством".

Из этого следует, что гражданское законодательство ре­гулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отно­шения собственности, вещные отношения в жилищной сфе­ре — это области, регулируемые гражданским законодатель­ством.

В ГК РФ (ст. 672) дается общее определение договора найма жилого помещения в государственном и муниципаль­ном жилищном фонде социального использования. Одновре­менно в ГК РФ указывается, что "договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательст­вом". По правилам жилищного законодательства определя­ются, например, пригодность жилого помещения для прожи­вания. Следовательно, наем жилого помещения социального

' Крашенинников П. В. Наем жилого помещения//Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. Текст, комментарии, алфавитно-пред­метный указатель. М 1996. С. 350.

§ 4. Жилищное и гражданское законодательство                     45

использования и другие аспекты жилищных отношений — это в основном предмет регулирования жилищного законо­дательства. К этому договору применимы лишь некоторые статьи ГК РФ (ст. 674, 675, 678 и др.). Что касается иных положений ГК РФ, то они "применяются к договору соци­ального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством" (п.' 3 ст. 673 ГК РФ), т. е. в субсидиарном (восполнительном) порядке.

В ГК РФ (ст. 3) понятие "гражданское законодательство" используется в узком смысле: имеются в виду только феде­ральные законы. Иные нормативные правовые акты выведе­ны за пределы понятия "гражданское законодательство". В ст. 3 ГК РФ говорится, что "нормы гражданского права, со­держащиеся в других законах, должны соответствовать Гра­жданскому кодексу". Из этого следует, что, во-первых, жи­лищные отношения, которые регулируются нормами Граж­данского кодекса, являются предметом ведения Российской Федерации, поскольку само гражданское законодательство относится к предметам ведения Федерации; во-вторых, нор­мы, содержащиеся в актах жилищного законодательства и носящие гражданско-правовой характер, должны соответст­вовать положениями ГК РФ, если иное не предусмотрено законом.

 

 
   
   
   
   
   
   
   
     

   
 
 
гостевая

чат

поиск по сайту    написать письмо  форум сайта   
Добавить в Избранное вернуться   

 правовая экспертиза 

М.: 2006 г.
Сайт Третейского суда при Фонде Юрбюро ФПИ РПА МЮ РФ