1. Формирование резервных фондов как составной части бюджетов должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов

(Извлечение)

Аникин обратился в суд с жалобой на действия государственного органа и должностного лица. По его мнению, принятый 27 ноября 1996 г. Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга и подписанный 29 ноября 1996 г. губернатором г. Санкт-Петербурга Закон г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" в целом, а также принятый Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга 5 марта 1997 г. и подписанный 14 марта 1997 г. губернатором г. Санкт-Петербурга Закон г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на 1997 год" в части, касающейся резервного фонда бюджета г. Санкт-Петербурга, противоречат действующему законодательству и нарушают его права как гражданина.

Санкт-Петербургским городским судом жалоба Аникина удовлетворена частично.

Суд признал недействительными чч. 1 и 2 ст. 2, ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ст.ст. 7 и 8 Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" с момента принятия данного Закона, а также абз. 8 ст. 6, ст. 29 и ст. 30 Закона г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на 1997 год", признал незаконными действия губернатора г. Санкт-Петербурга при подписании этих законов.

Судебная коллегам по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Санкт-Петербургкого городского суда отменила и вынесла новое решение об отказе Аникину в удовлетворении его жалобы.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене кассационного определения как незаконного с оставлением в силе ранее вынесенного решения суда первой инстанции.

Президиум Верховного Суда РФ 4 марта 1998 г. протест удовлетворил по следующим основаниям.

В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации вопросы финансового регулирования отнесены к ведению Российской Федерации.

В силу чч. 1 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Основными актами, регулирующими финансовые отношения в Российской Федерации, включая бюджетные, являются Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" и Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Указанными федеральными законами определены, в частности, права и обязанности представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации.

В ст. 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г., а также ст. 5 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. разграничивается компетенция представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, к ведению исполнительного органа власти относится составление проекта соответствующего бюджета, исполнение этого бюджета и контроль за использованием выделенных бюджетных ассигнований, а к ведению представительного органа власти - рассмотрение проекта соответствующего бюджета, утверждение этого бюджета, контроль за его исполнением.

Как установлено в ст. 17 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г., исполнительные и представительные органы государственной власти при формировании расходной части бюджетов в пределах своей компетенции вправе образовывать резервные фонды.

Поскольку резервные фонды являются составной частью бюджетов, их формирование должно производиться в соответствии с правилами, установленными федеральным законодательством для формирования государственных бюджетов.

В ст. 16 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. конкретизированы общие положения порядка составления, рассмотрения и утверждения бюджетов.

В соответствии с данной нормой Закона составлению проектов бюджетов предшествует разработка планов и прогнозов развития территорий и целевых программ, на основании которых органы исполнительной власти вносят предложения в представительные органы власти о постатейном санкционировании бюджетных расходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.

Рассмотрение предложений в соответствующем органе представительной власти обязательно включает в себя всестороннее изучение в его комиссиях и комитетах целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности их осуществления.

Решения органов представительной власти о санкционировании бюджетных расходов являются основанием для выделения бюджетных ассигнований.

После внесения всех уточнений в проект бюджета органы исполнительной власти представляют его в соответствующий орган представительной власти для утверждения. Утверждение бюджетов осуществляется постатейно.

Проанализировав статьи Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга", суд правильно признал, что чч. 1 и 2 ст. 2, ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ст.ст. 7 и 8 противоречат федеральному законодательству.

Как видно из материалов дела, чч. 1 и 2 ст. 2 Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" предусматривают, что направления расходования двух третей объема средств резервного фонда определяются Законодательным Собранием г. Санкт-Петербурга при рассмотрении проекта бюджета г. Санкт-Петербурга во втором чтении путем подачи поправок депутатами Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга в порядке, установленном настоящим Законом.

При этом направления расходования данных средств устанавливаются отдельным приложением к закону о бюджете на соответствующий год согласно ведомственной и функциональной бюджетным классификациям расходов бюджета г. Санкт-Петербурга.

Кроме того, в ст. 3 Закона г. Санкт-Петербурга установлено, что объем средств, направление расходования которых вправе определять каждый депутат Законодательного Собрания, исчисляется путем деления двух третей объема средств резервного фонда на число депутатов, избранных в Законодательное Собрание.

Предоставив каждому депутату право путем подачи поправок определять направление расходования средств резервного фонда г. Санкт-Петербурга в объеме, исчисленном путем деления двух третей объема средств резервного фонда на число депутатов, Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга допустило нарушение ст.ст. 5 и 17 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г., которыми формирование бюджета, включая резервный фонд, отнесено к компетенции органов государственной власти, а не отдельных депутатов.

Предусмотренные в ст. 4 Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" положения о том, что предлагаемые депутатами в пределах установленного для них объема средств с соответствующими обоснованиями поправки направляются на рассмотрение координационной группы по бюджету и финансам, которая дает по ним свое заключение, а также процедура рассмотрения и принятия этих поправок, предусмотренная ст.ст. 5-7 Закона, как правильно установил суд, противоречат ст. 16 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", так как, во-первых, отстраняют орган исполнительной власти от составления проекта бюджета в части двух третей объема средств резервного фонда с учетом планов и прогнозов развития территории, а во-вторых, ограничивают функции представительного органа власти, предоставляя право отдельным депутатам, а не представительному органу в целом, принимать решение о постатейном санкционировании бюджетных расходов резервного фонда.

С учетом приведенных обстоятельств и положений федерального законодательства необоснованна ссылка Судебной коллегии Верховного Суда РФ на то, что предоставленная депутатам Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга возможность подавать свои предложения о направлении расходования резервного фонда носит предварительный характер, окончательное же решение по этим вопросам принимает Законодательное Собрание, что возможность самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в определенном объеме еще не означает, что депутат тем самым закрепляет эти направления в форме нормы права.

Поскольку противоречащие федеральному законодательству статьи Закона г. Санкт-Петербурга "О резервном фонде бюджета города Санкт-Петербурга" реализованы в абз. 8 ст. 6, ст.ст. 29, 30 Закона г. Санкт-Петербурга "О бюджете города Санкт-Петербурга на 1997 год", городской суд правильно признал нормы Закона "О бюджете города Санкт-Петербурга на 1997 год", касающиеся резервного фонда, недействительными.

В этой связи является обоснованным вывод суда и в отношении оценки действий губернатора г. Санкт-Петербурга, подписавшего указанные законы.

Аникин в жалобе и при рассмотрении дела ссылался на то, что в результате неправомерных действий государственного органа и должностного лица ему созданы препятствия для осуществления конституционного права на участие в управлении делами государства через своих представителей.

Установив нарушение оспариваемыми Аникиным нормами Законов г. Санкт-Петербурга компетенции органов власти г. Санкт-Петербурга, суд первой инстанции правильно признал, что в данном случае это влечет и нарушение предусмотренного ст. 32 Конституции Российской Федерации права Аникина как гражданина на участие в управлении делами государства через своих представителей - губернатора г. Санкт-Петербурга и депутата Законодательного Собрания г. Санкт-Петербурга, в выборах которых он принимал участие.

При таких обстоятельствах определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ подлежит отмене с оставлением в силе решения Санкт-Петербургского городского суда.