1. Полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), не могут быть переданы субъекту Российской Федерации на основании договора

(Извлечение)

Законом Хабаровского края от 31 октября 1996 г. "Об основах деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности" введено лицензирование деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов на территории Хабаровского края и предусмотрена административная ответственность за нарушение положений данного Закона.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании названного Закона недействительным, ссылаясь на то, что он принят с превышением полномочий Хабаровской краевой Думы. Согласно ч. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень лицензируемых видов деятельности определяется законом и относится к предмету ведения гражданского законодательства. В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а не ее субъектов. В силу ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" перечень лицензируемых видов деятельности (при отсутствии федерального закона) в настоящее время определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности". В данном постановлении не предусмотрено обязательное получение лицензии на осуществление деятельности по приобретению, переработке, реализации, транспортировке лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов и не предоставлено субъектам Российской Федерации полномочий на введение по своему усмотрению лицензирования не установленных к лицензированию видов деятельности.

Кроме того, по мнению прокурора, административно-правовые нормы Закона Хабаровского края противоречат федеральному законодательству.

Решением Хабаровского краевого суда (оставленным без изменения Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ) заявление прокурора удовлетворено частично. Суд признал недействительными положения Закона Хабаровского края о введении административной ответственности за нарушения правил, предусмотренных этим Законом, как противоречащие федеральному административному законодательству, а также пп. 5 и 6 ст. 2 упомянутого Закона, ограничивающие права физических лиц на получение лицензии на данный вид деятельности и устанавливающие запрет на оказание транспортных услуг лицам, не имеющим лицензии на право заниматься деятельностью, связанной с приобретением, переработкой, реализацией, транспортировкой лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов.

В удовлетворении требований прокурора о признании Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. полностью недействительным отказано.

Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения об удовлетворении требований прокурора и признании названного Закона полностью недействительным.

Президиум Верховного Суда РФ 29 апреля 1998 г. протест удовлетворил, указав следующее.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований о признании Закона полностью недействительным, суд согласился с тем, что установление перечня лицензируемых видов деятельности относится к гражданскому законодательству и субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно вводить лицензирование видов деятельности, не предусмотренных к лицензированию законодательными актами Российской Федерации.

При этом суд сослался в решении на ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. На момент принятия Хабаровской краевой Думой Закона от 31 октября 1996 г. действовал Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края, подписанный Президентом Российской Федерации и главой администрации Хабаровского края 24 апреля 1996 г., согласно п. "л" ст. 2 которого к предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края, помимо предметов ведения, установленных ст. 72 Конституции Российской Федерации, был отнесен ряд вопросов, находящихся в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации, в том числе и лицензирование отдельных видов деятельности. В силу ст. 6 названного Договора до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Хабаровский край осуществляет собственное законодательное регулирование по указанному предмету совместного ведения, а после его принятия законы и иные нормативные правовые акты края приводятся в соответствие с федеральным законом. Поскольку федерального закона по вопросу лицензирования рассматриваемого вида деятельности не было, Хабаровская краевая Дума 31 октября 1996 г. в пределах своих полномочий приняла закон, которым установила собственное правовое регулирование этой деятельности.

Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что Российская Федерация является федеративным государством и в соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Вывод Хабаровского краевого суда и кассационной инстанции о том, что действующая Конституция Российской Федерации устанавливает принцип, в соответствии с которым полномочия, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), могут быть переданы субъекту Российской Федерации на основании договора, необоснован.

Действительно, в ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено правило, предусматривающее возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации на основании договоров.

Вместе с тем ст. 11 находится в главе 1 Конституции Российской Федерации, которая определяет основы конституционного строя и устанавливает, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства распространяется на всю ее территорию (ст. 1, ч. 1 ст. 4). При этом Конституция Российской Федерации имеет верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4).

В силу ч. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Таким образом, в Конституции Российской Федерации установлен принцип, в соответствии с которым конституционные нормы имеют приоритет перед иным нормативным актом и им придан характер прямого действия.

Согласно п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и является ее исключительной компетенцией. Следовательно, эти полномочия не могут быть переданы договором между органом государственной власти Российской Федерации и субъектом Российской Федерации в их совместное ведение или в ведение субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах Закон Хабаровского края от 31 октября 1996 г. надлежит признать недействительным, так как им установлены нормы гражданского права, находящиеся в исключительной компетенции Российской Федерации.

Поскольку судом неправильно применены нормы материального права, Президиум Верховного Суда РФ судебные постановления отменил и принял по делу новое решение о признании Закона Хабаровского края от 31 октября 1996 г. недействительным.