НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

Вопросы местного самоуправления

1. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 г. с принятием Конституции Российской Федерации, прошла несколько этапов, характеризующихся принятием федеральных законов, устанавливающих основные принципы организации местного самоуправления и основные механизмы государственно-правовой защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Особенностью настоящего этапа реформы является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права. Как показала практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм этого муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований; неназначении в установленные сроки выборов в органы местного самоуправления.

При рассмотрении споров, связанных с осуществлением права граждан на местное самоуправление, судам следует учитывать, что в силу ст.ст. 12, 130, 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, т. е. жителям любого населенного пункта в той или иной форме должно быть предоставлено право на осуществление местного самоуправления; исключение каких-либо территорий из сферы местного самоуправления, в том числе и под предлогом государственного управления, не допускается.

Валеев обратился в суд с заявлением о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г. Нефтекамска, ссылаясь на то, что Конституцией Республики Башкортостан и Законом Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" не предусмотрено создание в этом городе органов местного самоуправления. По его мнению, в нарушение прав граждан на осуществление местного самоуправления в городе действует орган государственного управления, глава которого назначается Президентом Республики Башкортостан.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан заявление Валеева оставила без удовлетворения, указав, что республиканским законодательством не предусмотрено осуществление гражданами права на местное самоуправление в районах, городах и в городских районах. В этих административно-территориальных образованиях осуществляется не местное самоуправление, а местное государственное управление.

Проверив материалы дела в кассационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда отменила по следующим основаниям.

Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Доводы суда первой инстанции о том, что федеративное устройство Российской Федерации допускает установление в субъектах Российской Федерации верховенства местного законодательства над Конституцией Российский Федерации и федеральными законами, ошибочны и противоречат ст. ст. 15 и 76 Конституции Российской Федерации, в которых провозглашен принцип высшей юридической силы Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и верховенства федеральных законов над законами субъектов Российской Федерации.

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации (п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации).

В силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать свои законы, но эти законы должны соответствовать федеральному законодательству по данному предмету совместного ведения (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации каждому гарантировано право на участие в осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна осуществляться на таком уровне и в таких формах, чтобы было обеспечено это право граждан Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В связи с этим отказ суда первой инстанции в удовлетворении требований заявителя о назначении даты выборов в органы местного самоуправления г. Нефтекамска со ссылкой на исключение законодательством Республики Башкортостан упомянутого города из разряда муниципальных образований законным быть признан не может.

2. Обращение в суд с требованием назначить выборы в органы местного самоуправления часто мотивируется тем, что жители отдельных населенных пунктов, в которых ранее действовали местные Советы народных депутатов, лишаются права на осуществление местного самоуправления, так как в законах субъекта Российской Федерации или в уставах муниципальных образований не предусмотрено создание в этих населенных пунктах органов местного самоуправления. При рассмотрении таких споров следует иметь в виду то, что право граждан на осуществление местного самоуправления может осуществляться в различных формах, в том числе и в форме участия в выборах органа местного самоуправления, под юрисдикцию которого подпадают несколько населенных пунктов, например, при формировании органов местного самоуправления района области, включающего в себ все населенные пункты, расположенные на его территории. В том случае, если устав такого муниципального образования не предусматривает создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут.

Общественный совет защиты прав населения г. Отрадное Ленинградской области обратился в суд с заявлением о назначении в г. Отрадное даты выборов в органы местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ссылаясь на следующее. 19 марта 1996 г. в г. Отрадное представительным органом местного самоуправления совместно с администрацией города в целях реализации прав на осуществление местного самоуправления разработан и принят Устав г. Отрадное (он был направлен для ознакомления в трудовые коллективы, в редакцию районной газеты и для регистрации в регистрационную палату). Этот Устав предполагалось вводить в действие в два этапа: подготовка процедуры по разграничению полномочий и подготовка выборов органов местного самоуправления города, срок полномочий которых истекал в декабре 1996 г.

По утверждению заявителей, действия по подготовке к реализации намеченных мероприятий были заблокированы администрацией Кировского района, которая инициировала создание муниципального образования "Кировский район". Поэтому проведен референдум в г. Отрадное, по итогам которого население города не приняло Устав муниципального образования "Кировский район". Вопреки требованиям п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 2 ст. 7 областного Закона "О местном самоуправлении в Ленинградской области" администрация Кировского района ввела на территории г. Отрадное Устав муниципального образования "Кировский район", назначила выборы и прекратила полномочия выборного органа местного самоуправления. По мнению заявителей, новая администрация в лице главы муниципального образования "Кировский район" нарушила право граждан на местное самоуправление. Поскольку на территории г. Отрадное не устранен правовой вакуум деятельности органов местной власти, Устав муниципального образования "Кировский район" населением г. Отрадное принят не был. Общественный совет и просил суд назначить дату выборов органов местного самоуправления города.

Ленинградский областной суд в удовлетворении заявления отказал.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила решение без изменения, указав на то, что заявление Общественного совета защиты прав населения г. Отрадное сводится к требованию о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

В соответствии со ст. 1 упомянутого Закона определены случаи его применения при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, если:

законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Суд обоснованно отказал в удовлетворении требований заявителей, так как в Ленинградской области создана необходима правовая база, позволяющая определить территории местного самоуправления и провести выборы органов местного самоуправления в муниципальных образованиях. Кроме того, в Кировском районе уже создано муниципальное образование, Устав которого не предусматривает создания в районе внутренних муниципальных образований.

В Кировском районе Ленинградской области путем проведенных 22 декабря 1996 г. выборов (с участием и населения г. Отрадное) сформированы органы местного самоуправления района, принят и зарегистрирован в установленном порядке Устав муниципального образования "Кировский район Ленинградской области", в силу которого создание органов местного самоуправления на нижестоящем уровне не предусмотрено. В состав муниципалитета входит и администрация г. Отрадное, являющаяся территориальным подразделением администрации муниципалитета.

Муниципальное образование "Кировский район" имеет свой представительный орган - муниципальное собрание. В состав муниципального собрания входят шесть депутатов от г. Отрадное.

Результаты выборов и Устав муниципального образования "Кировский район" не оспаривались заявителями, в связи с чем их довод о несоответствии упомянутого Устава федеральному и областному законодательству неубедителен.

Выборы в муниципальном образовании "Кировский район" проводились в соответствии с областным Законом "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области", принятым Законодательным Собранием Ленинградской области 26 марта 1996 г.

Как предусмотрено главой 11 этого Закона, организация первых выборов органов и должностных лиц местного самоуправления возлагалась на глав местных администраций. Это положение Закона было соблюдено при проведении выборов в органы местного самоуправления Кировского района 22 декабря 1996 г.

Срок проведения муниципальных выборов в Ленинградской области установлен Законом области от 1 октября 1996 г.

В Ленинградской области действует также областной Закон "О местном самоуправлении в Ленинградской области", принятый Законодательным Собранием Ленинградской области 26 марта 1996 г., согласно п. 4 ст. 29 которого поселения, вошедшие в состав муниципального образования, имеют право выхода из него дл самостоятельного осуществления местного самоуправления. Таким образом, право жителей г. Отрадное на местное самоуправление реализовано путем участия в формировании органов местного самоуправления Кировского района. Имеющееся у них право создания собственного муниципального образования может быть реализовано на основании областного законодательства, для чего необходимо волеизъявление жителей города на местном референдуме.

То обстоятельство, что муниципалитет г. Отрадное принял решение об Уставе самостоятельного муниципалитета г. Отрадное, суд правильно оценил как не имеющее существенного правового значения, поскольку этот Устав не был зарегистрирован в соответствии с п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в законную силу не вступил. Кроме того, 19 августа 1996 г. муниципалитет принял решение о проведении 8-9 сентября 1996 г. на территории г. Отрадное местного референдума, на который вынесены следующие вопросы:

1) согласны ли Вы с тем, чтобы г. Отрадное стал самостоятельным муниципалитетом?

2) согласны ли Вы с тем, чтобы город объединился с другими городами, поселками и волостями в единое муниципальное образование "Кировский район"?

3) принимаете ли Вы Устав муниципального образования "Кировский район"?

Референдум проведен. По его результатам г. Отрадное вошел в состав муниципального образования "Кировский район".

Определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда было отменено решение Кировского городского суда и вынесено по делу новое решение о признании результатов референдума недействительными, так как избирательна комиссия продлила срок проведения референдума.

Президиум Ленинградского областного суда оставил в силе решение суда кассационной инстанции.

Таким образом, результаты референдума утратили правоустанавливающее значение, но сохранили характер опроса населения. Как установлено в результате этого опроса, жители г. Отрадное согласны на создание муниципального образования "Кировский район", поддерживают принятие его Устава и не настаивают на создании собственных органов местного самоуправления.

При таких условиях доводы заявителей о нарушении права жителей города на создание собственных органов местного самоуправления правильно признаны судом противоречащими мнению большинства опрошенных жителей города.

В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Поэтому оснований для назначения выборов в органы местного самоуправления несуществующего муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" нет.

3. В связи с принятием устава муниципального образования возникают споры не только о порядке введения его в действие, но и о праве тех или иных субъектов правоотношений, связанных с местным самоуправлением, вносить на рассмотрение проекты устава.

В п. 4 ст. 14 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 20 декабря 1996 г. "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" установлено, что право внесения на рассмотрение проекта устава имеют жители муниципального образования, обладающие избирательным правом; органы местного самоуправления; общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения общероссийских и региональных объединений и партий.

Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением о признании недействительным вышеназванного пункта Закона Республики в части права упомянутых жителей, объединений, отделений объединений и партий вносить на рассмотрение проект устава муниципального образования, ссылаясь на то, что они не являются субъектами права законодательной инициативы по внесению проекта устава муниципального образования.

Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики заявление удовлетворил.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда изменила, исключив из него указание на недействительность п. 4 ст. 14 названного Закона в части права внесения проекта устава муниципального образования жителями муниципального образования, обладающими избирательным правом.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 2 данного Закона).

К вопросам местного значения относятся принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (подп. 1 п. 2 ст. 6 Федерального закона).

По смыслу приведенных нормативных положений, население муниципальных образований вправе решать непосредственно или через органы местного самоуправления все вопросы местного значения, к которым относится также и внесение проекта устава муниципального образования.

В части права общественных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения решение признано правильным.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Как видно из содержания Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", он не предусматривает право общественных и политических объединений граждан на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

В связи с этим включение в п. 4 ст. 14 Закона Карачаево-Черкесской Республики "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" права общественных и политических объединений граждан, зарегистрированных на данной территории, и местных отделений общероссийских и региональных объединений и партий на правотворческую инициативу в виде внесения проекта устава муниципального образования признано незаконным.

4. В ряде случаев при принятии уставов муниципальных образований избранные на два года депутаты органов местного самоуправления неправомерно продлевали срок своих полномочий, хотя федеральным законодательством это запрещено.

Решением Городской Думы г. Находки от 21 октября 1998 г. N 390 назначены выборы депутатов Городской Думы г. Находки нового созыва на 24 декабря 2000 г.

Прокурор г. Находки, "Общественное объединение женщин г. Находки" и гр-н Губко обратились в суд с заявлением о признании упомянутого решения незаконным и о назначении выборов депутатов Городской Думы г. Находки нового созыва на март 1999 г., ссылаясь на то, что депутаты были избраны на два года, срок их полномочий истек в декабре 1998 г., продление ими срока своих полномочий еще на два года противоречит федеральному законодательству и нарушает право жителей г. Находки избирать и быть избранными в органы местного самоуправления города.

Приморский краевой суд заявление удовлетворил, признав незаконным продление депутатами Городской Думы г. Находки срока своих полномочий, и назначил выборы депутатов нового созыва на 28 марта 1999 г., определив численный состав Городской Думы г. Находки в 11 депутатов, срок их полномочий в течение четырех лет и возложив обязанность по обеспечению проведения выборов на администрацию г. Находки.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признала решение законным и обоснованным.

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, в том числе и на участие в выборах органов местного самоуправления, закреплены в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии со ст. 9 этого Федерального закона выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 8 названного Закона срок полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления устанавливается соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более пяти лет.

Изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов, указанных в пункте 1 этой статьи, не допускается (п. 2 ст. 8).

Норма об изменении (увеличении или уменьшении) установленного Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образовани срока полномочий выборных органов или депутатов, перечисленных в пункте 1 данной статьи, вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или депутата, а в случае досрочного прекращения полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления - после прекращения указанных полномочий (п. 3 ст. 8).

Вывод суда о незаконности продления депутатами Городской Думы г. Находки срока своих полномочий соответствует Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В этом же Федеральном законе содержатся нормы, регулирующие порядок защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в тех случаях, когда уполномоченным по назначению и проведению выборов органом эти выборы не назначаются или назначаются с нарушением установленных сроков.

Как предусмотрено в ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", выборы органов или депутатов, указанных в п. 1 ст. 8 настоящего Федерального закона, назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы органов или депутатов, перечисленных в п. 1 ст. 8 настоящего Федерального закона, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Депутаты Городской Думы г. Находки были избраны на два года и не имели права продлевать срок своих полномочий. В связи с этим Городская Дума г. Находки должна назначить дату новых выборов с учетом истечения срока полномочий депутатов Думы прежнего созыва в декабре 1998 г.

Неисполнение этой обязанности не может рассматриваться иначе как нарушение конституционных прав жителей г. Находки избирать и быть избранными в представительный орган местного самоуправления города. Поэтому назначение выборов депутатов Городской Думы г. Находки в судебном порядке произведено на основании ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" правомерно.

Ссылка Городской Думы г. Находки на то, что Уставом г. Находки предусмотрен четырехлетний срок полномочий, распространяемый и на депутатов Думы прежнего созыва, необоснован. Положения Устава г. Находки (принятого Городской Думой г. Находки 18 декабря 1997 г., опубликованного в местных средствах массовой информации 25 сентября 1998 г. и до сих пор не зарегистрированного в установленном порядке) о сроках полномочий депутатов Городской Думы г. Находки на депутатов Думы прежнего созыва не распространяются в силу указания на это в п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Не могут быть признаны обоснованными и доводы Городской Думы г. Находки о том, что суд неправильно определил численный состав Думы в 11 депутатов, так как Уставом г. Находки предусмотрено избрание Городской Думы г. Находки в составе 17 депутатов, и что этот Устав не подлежит регистрации в управлении юстиции Приморского края.

Согласно пп. 3 и 5 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

До момента рассмотрения дела Устав г. Находки в порядке, установленном Законом Приморского края "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае", не зарегистрирован, в связи с этим ссылка Городской Думы г. Находки на этот Устав правового значения не имеет.

При отсутствии Устава г. Находки суд обоснованно применил положение ст. 4 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в соответствии с которым, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, в представительный орган местного самоуправления избирается то же число депутатов, которое было установлено для представительного органа местного самоуправлени прежнего созыва, избранного не ранее 12 декабря 1993 г.

Не может быть признан обоснованным и довод жалобы о том, что решением Приморского краевого суда организация выборов неправомерно поручена администрации г. Находки, тогда как согласно ст. 13 Закона Приморского края "О выборах в органы местного самоуправления в Приморском крае" территориальная (муниципальная) комисси формируется решением представительного органа местного самоуправления и только при его отсутствии - главой муниципального образования ( главой местной администрации). Городская Дума г. Находки не только не приняла участие в подготовке к проведению выборов Думы нового созыва, но своими действиями нарушила право жителей избирать и быть избранными в органы местного самоуправления города. Устранение Городской Думы г. Находки от организации проведения выборов Думы нового созыва не может быть признано основанием для непроведения этих выборов в установленный срок.

5. Во многих регионах при организации выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т. п.). Между тем выборы глав муниципальных образований могут быть назначены и проведены лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена уставом конкретного муниципального образования.

В соответствии с чч. 1 и 2 ст. 26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае" население муниципального образования избирает главу муниципального образования - должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования; глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном законом Приморского края.

Прокурор обратился в суд с заявлением о признании этих положений краевого Закона недействительными как противоречащих федеральному законодательству и нарушающих право граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Приморский краевой суд требования прокурора удовлетворил.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оснований к отмене решения суда не усмотрела.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

При отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации может осуществить собственное правовое регулирование. Вместе с тем субъект Российской Федерации не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению общих принципов организации местного самоуправления и системы его органов.

Статьей 130 Конституции Российской Федерации гарантировано самостоятельное решение населением вопросов местного значения, к числу которых относится и введение должности главы местного самоуправления и порядок ее замещения.

В силу п. 1 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Согласно ст. 16 упомянутого Закона уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Таким образом, должность главы местного самоуправления может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Субъект Российской Федерации не вправе устанавливать в своих законах нормы, обязывающие население муниципальных образований проводить выборы главы местного самоуправления или предусматривающие проведение таких выборов до того, как население муниципального образования сформирует представительный орган местного самоуправления и примет устав муниципального образования.

Части 1 и 2 ст. 26 Закона Приморского края от 9 февраля 1996 г. "О местном самоуправлении в Приморском крае", противоречащие ст.ст. 14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушающие право населения муниципальных образований Приморского края самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, обоснованно признаны судом недействительными.

Ссылка Думы Приморского края на то, что выборы главы местного самоуправления одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления предусмотрены в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", необоснованна, так как в соответствии со ст. 1 этого Федерального закона сфера его применения является ограниченной: он применяется лишь при невозможности формирования выборных органов местного самоуправления на основе регионального законодательства. В Приморском крае имеется нормативно-правовая база, необходимая дл проведения выборов представительных органов местного самоуправления, в связи с чем нормы упомянутого Федерального закона при организации и проведении выборов органов местного самоуправления Приморского края применены быть не могут.

6. В уставах муниципальных образований может быть предусмотрен отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе и выборных глав муниципальных образований. Отсутствие в законах субъектов Российской Федерации норм о порядке отзыва этих лиц не может рассматриваться как препятствие для введения института отзыва в уставах муниципальных образований.

Топчихинская территориальная избирательная комиссия Алтайского края 10 апреля 1998 г. зарегистрировала инициативную группу по отзыву главы администрации района Диденко, а 16 мая 1998 г. своим решением признала число подписей избирателей достаточным для назначения даты голосования по отзыву главы администрации района и направила информацию в Топчихинский районный Совет депутатов. Совет депутатов постановлением от 16 июля 1998 г. отказал в назначении даты голосования об отзыве главы администрации района, сославшись на то, что мотивы отзыва не соответствуют действительности, а также на отсутствие в районе необходимых финансовых средств дл проведения голосования. 16 июля 1998 г. избирательная комиссия Алтайского края приняла решение о назначении голосования об отзыве главы Топчихинского района на 13 сентября 1998 г.

Топчихинский районный Совет депутатов и глава района Диденко обратились в краевой суд с жалобами о признании незаконным решения избирательной комиссии Алтайского края от 16 июля 1998 г. как противоречащего Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", недействительным Закона Алтайского края от 27 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" как противоречащего Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставу Алтайского края и Закону Алтайского края "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", не предусматривающих возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Алтайский краевой суд в удовлетворении заявленных требований отказал.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в кассационном порядке признала решение правильным, указав на следующее.

Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Уставом Топчихинского района Алтайского края предусмотрена возможность прекращения полномочий главы района путем его отзыва.

Законом Алтайского края от 27 сентября 1996 г. "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" (с последующими изменениями и дополнениями) закреплены принципы отзыва указанных лиц местного самоуправления и порядок его осуществления.

Ссылка заявителей на то, что Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не предусмотрена возможность отзыва, признана необоснованной, так как названный Закон регулирует основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдуме, а также избирать и быть избранными, в том числе и в органы местного самоуправления.

В данном же случае решался вопрос о назначении голосования по отзыву главы Топчихинского района. Правовой акт, регулирующий институт отзыва, на федеральном уровне не принят, поэтому у суда были законные основания разрешить спорные правоотношения в соответствии с правовым актом, принятым на уровне субъекта Российской Федерации. Вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в связи с этим субъект Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения.

Утверждение о том, что Уставом Алтайского края и Законом края "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" не предусмотрена возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, не может служить основанием к отмене решения, поскольку в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть предусмотрена.

Как видно из материалов дела, Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон "О порядке отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Алтайском крае" и Уставом Топчихинского района также предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий главы района.

Таким образом, вывод суда о наличии правовой базы по отзыву главы района соответствует материалам дела и является правильным.

7. Согласно ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" за гражданами признается право на территориальное общественное самоуправление, под которым понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) дл самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как предусмотрено в ст. 46 того же Федерального закона, граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Следовательно, право граждан на территориальное общественное самоуправление, как одна из форм осуществления населением местного самоуправления, подлежит судебной защите.

Рязанцев - житель п. Луговского Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского автономного округа обратился в суд с заявлением о признании недействительными п. 5 ст. 41 Устава муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа и Положения о территориальном самоуправлении на Луговской территории Ханты-Мансийского района, а также о назначении даты выборов главы администрации Луговской территории Ханты-Мансийского района. По его мнению, в нарушение федерального законодательства и законов Ханты-Мансийского автономного округа о местном самоуправлении он лишен возможности реализовать свое право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления Луговской территории в связи с тем, что в соответствии с упомянутыми нормативными актами глава администрации Луговской территории не избирается жителями территории, а назначается главой местного самоуправления Ханты-Мансийского района.

Суд Ханты-Мансийского автономного округа удовлетворил заявление Рязанцева в части признания недействительными нормативных актов, ограничивающих право граждан Луговской территории избирать главу территориального самоуправления, а его требование о назначении даты выборов оставил без удовлетворения.

Проверив дело в кассационном порядке, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение суда в части отказа в удовлетворении требования заявителя о назначении даты выборов отменила, в остальном решение оставила без изменения по следующим основаниям.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации).

Поселок Луговской согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 23 мая 1996 г. "Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа" входит в состав Ханты-Мансийского района Ханты-Мансийского автономного округа.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 20 декабря 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" субъектом местного самоуправления является Ханты-Мансийский район.

Поселок Луговской, пос. Кирпичный и дер. Белогорье образуют Луговскую территорию, на которой на основании ст. 6 и ч. 2 ст. 39 Устава муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа осуществляется общественное территориальное самоуправление.

Как правильно указал суд в решении, органы территориального самоуправления муниципального образования "Ханты-Мансийский район" - составная часть системы органов муниципального образования (ст. 41 Устава) в соответствии со ст. 130 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 14, 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 57-63 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе" должны формироваться непосредственно населением территории путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан.

Устав муниципального образования "Ханты-Мансийский район" Ханты-Мансийского автономного округа (п. 5 ст. 41) и Положение о территориальном самоуправлении на Луговской территории, предусматривающие назначение главы администрации территории главой муниципального образования, обоснованно признаны судом недействительными как нарушающие право населения самостоятельно избирать органы территориального самоуправления, в том числе и его главу.

Вместе с тем, установив факт нарушения права заявителя избирать и быть избранным в органы общественного территориального

7 самоуправления, суд в нарушение ч. 1 ст. 239 ГПК РСФСР в защите этого права отказал, оставив без удовлетворения требование Рязанцева о назначении даты выборов главы Луговской территории.

Хотя Луговская территория - не муниципальное образование, ее жители имеют право на судебную защиту своего права избирать и быть избранными в органы территориального самоуправления, являющегося составной частью всей системы местного самоуправления муниципального образования "Ханты-Мансийский район". Это право гарантируется ст. 46 Конституции Российской Федерации и закреплено в ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в ст. 82 Закона Ханты-Мансийского автономного округа "Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе". В соответствии с ч. 3 ст. 10 ГПК РСФСР при отсутствии правовых механизмов защиты права граждан избирать и быть избранными в органы территориального самоуправления, закрепленных в нормативных актах субъекта Российской Федерации или субъекта местного самоуправления, суд был вправе применить указанное федеральное законодательство и законы Ханты-Мансийского автономного округа по аналогии при разрешении вопроса о том, каким способом должно быть устранено нарушение права заявителя участвовать в выборах главы администрации территории.

____________

1

Продолжение. Начало см. в Бюллетене N 8, 9, 10, 11 и 12 за 1999 г.

 

Судебная коллегия по гражданским делам

Верховного Суда Российской Федерации