ОБОБЩЕНИЕ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БЕЖЕНЦАХ И ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ

Данная категория дел не включена в официальную судебную статистику, однако можно сделать вывод о том, что их количество за 1997 - первую половину 1999 гг. невелико по сравнению с другими категориями. Дел, связанных с применением законодательства о беженцах (наибольшее число их рассмотрено судами г. Санкт-Петербурга и г. Москвы), значительно меньше, чем тех, по которым применено законодательство о вынужденных переселенцах.

Обобщение судебной практики показало, что случаи отказа в принятии исковых заявлений или жалоб по делам данной категории крайне редки. Так, судами г. Санкт-Петербурга за исследуемый период не выносились такие определения. По Воронежской области был один случай отказа в принятии жалобы гражданина Руанды на отказ Миграционной службы Воронежской области в признании его беженцем. Ленинский районный суд г. Воронежа вынес определение об отказе в принятии жалобы по мотиву отсутствия у гражданина Руанды права на обжалование действий Миграционной службы Воронежской области. Указанное определение отменено в кассационном порядке ввиду нарушения норм ГПК РСФСР и дело направлено для рассмотрения по существу.

Можно сделать вывод о том, что сроки рассмотрения жалоб на действия и решения территориальных органов Федеральной миграционной службы России, как правило, превышают установленный 10-дневный срок. Большинство этих дел рассматривается в течение месяца, что объясняется необходимостью истребования дополнительных материалов (иногда из других государств), неявкой заявителей в судебное заседание.

Дела, связанные с применением законодательства о беженцах

При рассмотрении названной категории дел суды руководствовались: Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4528-I "О беженцах" (в ред. Федерального закона от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ является Федеральным законом) с последующими изменениями и дополнениями, постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. N 135 "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" (в ред. от 23 мая 1998 г.) с изменениями и дополнениями, а также международным законодательством (Конвенцией ООН от 28 июля 1951 г. "О статусе беженцев", Протоколом, касающимся статуса беженцев от 31 января 1967 г., Руководством по процедурам и критериям определения статуса беженцев Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев от 1979 г.).

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 Федерального закона "О беженцах" беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Как видно из материалов обобщения судебной практики, суды нередко ставили под сомнение выводы территориальных органов Федеральной миграционной службы России об отказе в предоставлении статуса беженца, обоснованные лишь утверждением о том, что обратившееся за получением статуса лицо не подпадает под определение беженца, если такие выводы не подтверждены материалами миграционного дела либо доказательствами, представленными в суд. При подготовке таких дел к судебному заседанию судам следует обращать особое внимание на формирование доказательственной базы. Территориальный орган Федеральной миграционной службы России должен доказать, что в соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона "О беженцах" им была проведена надлежащая проверка сведений, изложенных заявителем, и решение об отказе в предоставлении статуса беженца обоснованно. Поскольку в процессе рассмотрения дела интересы территориальных органов Федеральной миграционной службы России и лиц, обратившихся за получением статуса беженца, в ряде случаев противоположны, недостаточно использовать в качестве доказательств материалы миграционного дела и документы, удостоверяющие личность заявителя. Заслуживает внимания практика судов г. Санкт-Петербурга, которые для установления юридических обстоятельств по делу исследовали также справки из международных организаций, Федеральной миграционной службы России, сообщения средств массовой информации и другие доказательства, в том числе касающиеся общественно-политической, религиозной, этнической обстановки в стране гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) заявителя.

Отказ территориального органа Федеральной миграционной службы России в предоставлении статуса беженца бывает обоснован также ссылкой на ст. 2 упомянутого Закона, согласно которой положения данного Закона не распространяются на лицо:

1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

4) за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев.

2. Настоящий Федеральный закон не распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Например: Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила без изменения решения Санкт-Петербургского городского суда, которым оставлена без удовлетворения жалоба гражданина Иордании на действия Миграционной службы Санкт-Петербурга, отказавшей ему в предоставлении статуса беженца. Суд всесторонне исследовал причины, побудившие заявителя выехать из Ливана и не возвращаться в страну его гражданской принадлежности - Иорданию, и правильно сделал вывод о том, что ими явились опасность преследования со стороны властей этих государств не за политические убеждения, а за конкретную военную деятельность, а также социально-экономические причины: нестабильность обстановки в данном регионе, слаборазвитая экономика, желание заявителя дать своим детям возможность жить в иных условиях. Вместе с тем Федеральный закон "О беженцах" не предусматривает эти причины в качестве достаточных оснований для предоставления заявителю статуса беженца.

Имеют место случаи обжалования в суд решений (действий) других государственных органов, затрагивающих права беженцев.

Так, Ленинским районным судом г. Самары было рассмотрено дело по жалобе О. на действия администрации Ленинского района г. Самары, отказавшей ей в постоянной регистрации по месту жительства ее сестры в г. Самаре в связи с тем, что в случае такой регистрации будут существенно ухудшены жилищные условия лиц, проживающих в этом жилом помещении. Как установил суд, заявительница О. является беженкой, ее сестра согласна на регистрацию О. с детьми на занимаемой ею жилой площади. Согласно п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 1992 г. "О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам" разрешена регистрация беженцев и вынужденных переселенцев на жилой площади их родных и знакомых при их согласии независимо от размеров жилой площади. При таких обстоятельствах суд правильно удовлетворил жалобу.

В судебном порядке разрешались также споры о выселении беженцев. Гагаринский межмуниципальный (районный) суд Юго-Западного административного округа г. Москвы рассмотрел иск гостиницы "Академическая" к М. о выселении в предоставленное жилое помещение. Как установил суд, на момент рассмотрения дела М. с двумя детьми имели статус беженцев и временно бесплатно проживали в гостинице "Академическая". Самостоятельно М. не принимала никаких мер по реализации права на выбор постоянного места жительства. В 1997 г. М. с семьей была выделена отдельная двухкомнатная квартира в г. Ростове, которая на день судебного заседания оставалась свободной и закрепленной за М. Согласно подп. 6 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О беженцах" лицо, признанное беженцем, и члены его семьи утрачивают право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения в случае приобретения, получения, найма другого жилья. Поскольку М. с детьми получила жилье для постоянного проживания, суд правильно удовлетворил иск о выселении из гостиницы.

Дела, связанные с применением законодательства

о вынужденных переселенцах

Определение понятия "вынужденный переселенец" дано в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. "О вынужденных переселенцах" (в ред. Федерального закона от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ).

Согласно ст. 1 этого Закона:

1. Вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

2. По обстоятельствам, предусмотренным п. 1 данной статьи, вынужденным переселенцем признается:

1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

3. Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным пунктом 1 этой статьи.

4. Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Как показало обобщение, наибольшее число обращений в суд с жалобами на действия территориальных органов Федеральной миграционной службы России связано с отказом в удовлетворении ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем, так как оно, по мнению этих органов, не соответствует вышеназванному определению вынужденного переселенца либо в силу ст. 2 упомянутого Закона не может быть признано таковым как лицо:

1) совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Курганский городской суд признал правомерным отказ Миграционной службы Курганской области предоставить П. с семьей статус вынужденного переселенца. Суд установил, что П. зарегистрирована на территории России 30 июня 1997 г. и впервые в миграционную службу обратилась 3 марта 1999 г. В судебном заседании она пояснила, что пропустила установленный срок на обращение с ходатайством о признании вынужденным переселенцем, поскольку работала и пыталась устроиться на новом месте. Кроме того, как указала П. в ходатайстве в Миграционную службу Курганской области и в суде, ее семья была вынуждена выехать из Казахстана из-за отсутствия там работы, из-за болезни детей, а также из-за загрязненной воды. О каких-либо преследованиях, совершенных в отношении нее лично или ее семьи, П. не заявляла. Суд пришел к правильному выводу, что в силу подп. 2 и 3 п. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" заявительница с семьей относится к лицам, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами.

Басманный межмуниципальный (районный) суд Центрального административного округа г. Москвы отказал в удовлетворении жалобы В. на действия миграционных органов. Как установил суд, В. имел статус беженца, который был утрачен им в связи с принятием гражданства Российской Федерации. В. обратился в Миграционную службу Республики Адыгея с ходатайством о предоставлении статуса вынужденного переселенца. На момент обращения заявитель имел жилье, пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, т. е. был обустроен. Решением Миграционной службы Республики Адыгея В. отказано в предоставлении статуса вынужденного переселенца. Суд пришел к правильному выводу о том, что решение миграционных органов принято в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах".

Установлены случаи обращений в суды в связи с отказом территориальных органов федеральной миграционной службы России зарегистрировать ходатайство заявителя о предоставлении статуса вынужденного переселенца. Решением Мещанского межмуниципального (районного) суда Центрального административного округа г. Москвы удовлетворена жалоба А. на действия Миграционной службы г. Москвы, отказавшей зарегистрировать ходатайство А. о предоставлении статуса вынужденного переселенца в связи с пропуском месячного срока со дня приобретения гражданства Российской Федерации. Согласно подп. 2 п. 1 ст. 2 упомянутого Закона вынужденным переселенцем не может быть признано, в частности, лицо, не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации. Как установил суд, А. являлся беженцем и приобрел гражданство России в порядке регистрации в соответствии с п. "г" ст. 18 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями), однако обратиться с ходатайством в Миграционную службу в месячный срок не мог, так как находился на стационарном лечении в больнице. Суд признал причину пропуска месячного срока уважительной и обязал Миграционную службу г. Москвы зарегистрировать ходатайство.

В судебной практике возникают также вопросы, связанные с реализацией вынужденными переселенцами своих прав. З-вы обратились в Тверской межмуниципальный (районный) суд, Центрального административного округа г. Москвы с иском к комитету труда и занятости правительства Москвы, Тверскому отделению управления труда и занятости Центрального административного округа (УТиЗ ЦАО) г. Москвы с просьбой обязать зарегистрировать их в качестве безработных. Суд установил, что 3-вы являются вынужденными переселенцами, постоянного места жительства не имеют, зарегистрированы по месту пребывания в г. Москве по конкретному адресу на территории, относящейся к Тверскому отделению УТиЗ ЦАО г. Москвы, в компетенцию которого входит принятие решений о признании граждан безработными. Однако в регистрации З-вых в качестве безработных Тверское отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы отказало со ссылкой на п. 2 ст. 3 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 20 апреля 1996 г.), согласно которому решение о признании гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина.

Как видно из содержания ст. 1 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", давшей определение понятия вынужденного переселенца, вынужденный переселенец, как правило, не имеет постоянного места жительства. Однако согласно подп. 2 п. 2 ст. 7 названного Закона федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий регистрируют вынужденного переселенца в качестве безработного в случае невозможности его трудоустройства в соответствии с законодательством Российской Федерации независимо от срока проживания в данной местности на территории Российской Федерации. Таким образом, упомянутый Закон не ставит в зависимость право вынужденного переселенца на регистрацию в качестве безработного от вида (постоянного или временного) проживания в данной местности. С учетом изложенного суд правильно обязал Тверское отделение УТиЗ ЦАО г. Москвы повторно рассмотреть вопрос о признании З-вых безработными.

Обобщение показало, что при принятии жалоб по делам, связанным с применением законодательства о вынужденных переселенцах, суды иногда испытывают трудности в определении обстоятельств, имеющих юридическое значение, и составлении резолютивной части решения. Так, некоторые суды Ростовской области, рассматривая жалобы на действия территориальных органов федеральной миграционной службы России, выразившиеся в отказе зарегистрировать ходатайство о признании лица вынужденным переселенцем, в резолютивной части решения обязывали территориальный орган Федеральной миграционной службы России признать заявителя вынужденным переселенцем. Между тем регистрация ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и принятие решения о признании лица вынужденным переселенцем - два разных решения, отнесенные в силу ст.ст. 3 и 5 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", к компетенции территориальных органов Федеральной миграционной службы России. В случае если лицо не согласно с принятым в отношении него решением территориального органа Федеральной миграционной службы России, оно вправе обжаловать его в суд в порядке главы 24-1 ГПК РСФСР в сроки, предусмотренные п. 3 ст. 8 Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах". Резолютивная часть решения суда по такой жалобе должна содержать вывод о правомерности либо неправомерности обжалуемого решения территориального органа Федеральной миграционной службы России и конкретные меры, необходимые для восстановления прав заявителя.

В соответствии со ст. 248 ГПК РСФСР суд устанавливает факты, имеющие юридическое значение, лишь при невозможности получения заявителем в ином порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления утраченных документов. Однако в некоторых случаях суды устанавливали факты без учета того, связывает ли с ними законодательство о вынужденных переселенцах (в частности, Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", Указ Президента Российской Федерации от 5 сентября 1995 г. N 898 "О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике" и постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 1997 г. N 510 "О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно") какие-либо юридические последствия. Не всегда суды проверяют доказательства, подтверждающие утверждения заявителей о невозможности получения документов в ином порядке либо невозможности восстановления документов. В нарушение требований ст. 246 ГПК РСФСР имеют место случаи непривлечения к участию в деле заинтересованных лиц.

Так, Пролетарским районным судом г. Ростова-на-Дону по заявлению Ш. об установлении юридического факта проживания в Чеченской Республике соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы России вообще не привлекался.

Поскольку установление фактов, имеющих юридическое значение, производится судом в порядке особого производства при отсутствии спора о праве, подведомственного судам (ч. 3 ст. 246 ГПК РСФСР), нельзя признать правильным включение в резолютивную часть решения об установлении какого-либо юридического факта вывода о наличии либо отсутствии у заявителя права на удовлетворение ходатайства о признании вынужденным переселенцем, получение денежной компенсации за утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике жилье и (или) имущество.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации