1996 год

1997 год

1998 год

1999 год

2000 год

2001 год

2002 год

2003 год

2004 год

2005 год

2006 год

Поиск по БВС

2. Положения нормативного акта субъекта Российской Федерации, устанавливающие в качестве основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий срок проживания в данном населенном пункте, признаны противоречащими федеральному законодательству (И з в л е ч е н и е) Прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству п. 5 постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве" и пп. 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, ссылаясь на то, что этими нормами незаконно ограничиваются права граждан. Решением Московского городского суда от 20 июня 2001 г. заявление прокурора удовлетворено частично: п. 5 постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве", п. 4, ч. 3 п. 8 (в части заключения договора коммерческого найма), п. 33.1, ч. 1 п. 47 (в части возможности воспользоваться правом на первоочередное улучшение жилищных условий один раз) Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве (далее - Положение) признаны противоречащими федеральному законодательству и не порождающими правовых последствий со дня его издания. В кассационном протесте прокурор поставил вопрос об отмене решения суда в отношении отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству ч. 1 п. 8; пп. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 обжалуемого Положения (в части, касающейся определения сроков проживания в г. Москве в качестве основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и предоставления им жилого помещения) в связи с неправильным толкованием и применением судом норм материального права. В кассационной жалобе представитель Московской городской Думы поставил вопрос об отмене решения суда в отношении удовлетворения заявления прокурора г. Москвы. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 5 октября 2001 г. это решение отменила в части отказа в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству пп. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 Положения, в остальном оставила решение без изменения по следующим основаниям. Жилищное законодательство в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Пунктом 5 упомянутого постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12 установлено, что оно вступает в силу со дня его опубликования. Указание о сроке вступления в силу названного нормативного акта субъекта Российской Федерации суд правомерно признал не соответствующим п. 5 ст. 8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установившему вступление в законную силу законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования. Упомянутое постановление Московской городской Думы, утвердившее Положение, относится к иному акту, содержащему нормы, затрагивающие права и свободы граждан. Нельзя согласиться с доводом кассационной жалобы о том, что признание п. 5 постановления Московской городской Думы противоречащим федеральному законодательству и недействительным влечет нарушение прав и свобод граждан по тем основаниям, что не будет действовать все постановление. Оспариваемое постановление вступает в законную силу через 10 дней после его официального опубликования, т. е. в данном случае в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации действует Федеральный закон. Пунктом 4 обжалуемого Положения предусмотрено, что в зависимости от дохода, приходящегося на каждого члена семьи в течение года, включая детей, нетрудоспособных членов семьи и иждивенцев, жилые помещения предоставляются гражданам по договору: социального найма, если доход ниже уровня, установленного постановлением Московской городской Думы; коммерческого найма, если доход равен или превышает уровень, установленный постановлением Московской городской Думы. Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что Московская городская Дума не вправе устанавливать одинаковые для всех категорий граждан условия предоставления и заключения договора найма жилых помещений, так как они противоречат ст. 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которой к ведению федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов относятся: определение государственной политики в отношении инвалидов; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о социальной защите инвалидов (в том числе регулирующих порядок и условия предоставления инвалидам единого федерального минимума мер социальной защиты); контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов; установление льгот инвалидам или отдельным категориям инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 17 упомянутого Закона инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Частью 3 той же статьи установлено право инвалидов на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты в соответствии с перечнем заболеваний, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Указанное право учитывается при постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставлении жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда. В силу ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ограничивающие права и льготы ветеранов, предусмотренные настоящим Федеральным законом, являются недействительными. Статьей 14 Федерального закона "О ветеранах" установлены права и льготы инвалидам Великой Отечественной войны и инвалидам боевых действий на территориях других государств, в том числе: первоочередное (внеочередное для инвалидов войны I группы) бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов нуждающимся в улучшении жилищных условий и внеочередной ремонт занимаемых ими жилых помещений. Таким образом, по смыслу названного федерального законодательства закрепленные в данных законах права и льготы перечисленным категориям граждан не могут быть ограничены нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, в них не содержатся нормы, дающие право субъекту Российской Федерации при предоставлении жилого помещения и заключении договора найма жилого помещения учитывать размер дохода как самих инвалидов или ветеранов, так и членов их семей, а также предоставлять в государственном и муниципальном жилищном фонде жилые помещения иначе, чем указано в п. 1 ст. 672 ГК РФ. Согласно ч. 3 п. 8 обжалуемого Положения в случае изменения обстоятельств, имевших место при заключении договора безвозмездного пользования (состава семьи, уровня дохода, иных существенных изменений), а также истечения срока действия договора жилищные органы административного округа рассматривают в установленном порядке вопрос о заключении на новый срок договора безвозмездного пользования, о внесении изменений в договор или о расторжении договора безвозмездного пользования и заключении договора социального либо коммерческого найма жилого помещения. Нормы ч. 3 п. 8 Положения распространяются на лиц, перечисленных в ч. 2 этой же статьи, а именно: лиц, имеющих право на предоставление жилого помещения по договору безвозмездного пользования: детей-сирот; детей, оставшихся без попечения родителей; лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; а также одиноких престарелых граждан и иных категорий граждан, нуждающихся в социальной защите. По мнению суда первой инстанции, названный пункт в части заключения договора коммерческого найма с вышеперечисленными гражданами при изменении обстоятельств и истечении срока договора безвозмездного пользования противоречит положениям п. 1 ст. 672 ГК РФ и абз. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (в ред. от 7 августа 2000 г.). Из смысла приведенных норм следует, что дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют право на внеочередное обеспечение жильем, являются социально незащищенной категорией граждан и имеют право на внеочередное получение жилья в домах социального использования, с ними должны заключаться договоры социального найма. Законодатель возложил обязанность обеспечить названных граждан социальным жильем. Заключение с этой категорией граждан договора коммерческого найма нарушает их права, установленные федеральным законом. В данном случае суд признал недействительным перезаключение договора безвозмездного пользования на договор коммерческого найма. Из содержания ч. 3 п. 8 Положения не усматривается, что данная норма предоставляет гражданам право выбора вида заключаемого договора. Напротив, жилищным органам административного округа предоставлено право решать вопрос об изменении или расторжении договора безвозмездного пользования в случае изменения состава семьи, уровня дохода и иных существенных изменений и при этом заключать договор не только социального, но и коммерческого найма. При таких обстоятельствах суд правомерно признал оспариваемое положение ущемляющим права названной категории граждан. Как указано в п. 33.1 Положения, жилыми помещениями вне очереди обеспечиваются дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей, проживающие в интернатах, у родственников, опекунов или попечителей, где они находятся на воспитании, если им не может быть возвращено жилое помещение, откуда они выбыли в детское учреждение, к родственникам, опекунам или попечителям. Поскольку п. 2 ст. 37 Жилищного кодекса РСФСР и абз. 2 п. 1 ст. 8 Федерального закона "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" предусматривают право на внеочередное получение жилья более широкому кругу лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по сравнению с оспариваемой нормой (вне очереди также обеспечиваются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей по окончании их службы в Вооруженных Силах Российской Федерации либо по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы), то невключение этой категории граждан в предусмотренный данным пунктом Положения перечень нарушает их права. В соответствии с ч. 1 п. 47 Положения право на первоочередное улучшение жилищных условий имеют граждане, проживающие в г. Москве в общей сложности не менее 10 лет, за исключением несовершеннолетних детей. Гражданин может воспользоваться таким правом только один раз. Суд первой инстанции признал противоречащим федеральному законодательству указанную норму в части, предусматривающей возможность воспользоваться гражданину правом на первоочередное улучшение жилищных условий только один раз. При этом он обоснованно сослался на то, что действующее жилищное законодательство никаких ограничений, связанных с реализацией права гражданина на первоочередное получение жилого помещения в случае нуждаемости, не содержит и, следовательно, допускает в этих случаях для упомянутых граждан повторную возможность на такое улучшение жилищных условий в установленном порядке. Указанное ограничение, содержащееся в Положении, нарушает права упомянутой категории граждан на получение жилого помещения в случае нуждаемости при изменении их социального статуса и оснований в нуждаемости (получение жилого помещения инвалидом труда I и II групп и инвалидом I и II групп из числа военнослужащих (п. 5 ст. 36 ЖК РСФСР), право на первоочередное получение жилого помещения многодетной семьей (п. 8 ст. 36 ЖК РСФСР). С доводом кассационной жалобы о том, что в данном случае имеет место пробел в федеральном законодательстве, и потому Московская городская Дума правомерно его восполнила, согласиться нельзя, так как отсутствие вышеупомянутого ограничения в жилищном федеральном законодательстве не означает возможность установления его субъектом Российской Федерации. Кроме того, его введение противоречило бы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, запрещающей издавать законы, ограничивающие права граждан без учета положений, перечисленных в данной норме Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 п. 8 Положения по договору безвозмездного пользования жилым помещением собственник специализированного жилищного фонда или уполномоченный им орган передает гражданину в пользование жилое помещение в виде отдельной квартиры в пределах нормы предоставления жилого помещения на срок, определенный договором безвозмездного пользования. В удовлетворении заявления о признании недействительным названного пункта в части права субъекта Российской Федерации на создание специализированного жилищного фонда отказано, поскольку не установлено, что созданием такого фонда нарушаются права и свободы граждан. Помимо этого, федеральный законодатель не запретил субъекту Российской Федерации создавать иные виды жилищного фонда, не предусмотренные федеральным законом. Как указано в пп. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 Положения, граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они проживают в г. Москве в общей сложности не менее 10 лет. Отказывая в удовлетворении заявления прокурора признать недействительными эти нормы Положения, суд сослался на то, что, хотя ранее жилищное законодательство не содержало условие о сроке проживания в конкретной местности, необходимое для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, после принятия Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-I "Об основах федеральной жилищной политики" (в ред. от 8 июля 1999 г.) г. Москва как субъект Российской Федерации вправе определять такой срок, так как в соответствии со ст. 13 названного Закона порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Кроме того, г. Москва является собственником государственного жилищного фонда и потому в силу ч. 1 ст. 209 ГК РФ городу принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. С выводами суда согласиться нельзя по следующим основаниям. В соответствии с п. 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В ст. 29 ЖК РСФСР установлены основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, но не предусмотрено в качестве условия такого признания наличие какого-либо срока постоянного проживания в населенном пункте. Согласно ст. 30 ЖК РСФСР учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется, как правило, по месту жительства в исполнительном комитете районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского Совета народных депутатов. В соответствии с Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик в случаях и в порядке, устанавливаемых Советом Министров СССР и Советом Министров РСФСР, граждане могут быть приняты на учет и не по месту их жительства. В соответствии со ст. 49 ЖК РСФСР Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений утверждаются в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР. Во исполнение вышеуказанных положений названного Закона постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (в ред. от 28 февраля 1996 г.) утверждены Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (далее по тексту - Примерные правила). Подпунктом "а" п. 2 названного постановления Советам Министров автономных республик предоставлено право с учетом местных условий на основании Примерных правил разработать и по согласованию с советами профессиональных союзов утвердить Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в автономной республике. В п. 8 Примерных правил в качестве обязательного условия для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений предусмотрено постоянное проживание с регистрацией по месту жительства в данном населенном пункте (в ред. от 28 февраля 1996 г.). В порядке исключения с разрешения Совета Министров автономной республики, исполнительного комитета краевого, областного, Московского и Ленинградского городского Советов народных депутатов и соответствующего совета профессиональных союзов на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту работы могут быть приняты рабочие и служащие, длительное время добросовестно работающие на предприятиях, в учреждениях, организациях, проживающие в другом близлежащем населенном пункте и нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Из этого следует, что при утверждении региональных Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, должны учитываться положения названных Примерных правил, поскольку они не содержат в качестве условия признания нуждающимися в улучшении жилищных условий срок постоянного проживания по месту жительства, а, напротив, допускают принятие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и граждан, не проживающих постоянно в данном населенном пункте. Таким образом, субъект Российской Федерации принял правовой акт, норма которого ухудшает положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, содержащимися в действующем федеральном законодательстве, что в силу вышеуказанных норм Конституции Российской Федерации нельзя признать правильным, так как отсутствуют основания (предусмотренные ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации) для признания правомерности ограничения в данном случае прав граждан органом, издавшим оспариваемое Положение. Нельзя согласиться и с доводом суда о том, что субъект Российской Федерации принял оспариваемое положение в пределах компетенции, определенной ст. 13 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", так как названная статья предусматривает право субъекта Российской Федерации определять порядок и условия лишь предоставления жилого помещения по договору найма жилого помещения гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в соответствии с уже существующей очередью. Данная норма не дает право субъекту Российской Федерации устанавливать правила и порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и их учета по своему усмотрению. Кроме того, из п. 1 обжалуемого Положения видно, что его нормы предусматривают предоставление жилых помещений не только из государственного, но и муниципального жилищного фонда. Таким образом, субъект Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения нормы по распоряжению не только фондом, находящимся в его собственности, но и муниципальным жилищным фондом, в состав которого входит, как указано в ст. 7 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", фонд, собственником которого являются административно-территориальные образования, а также фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений (ведомственный фонд). При таких обстоятельствах несостоятелен довод суда о том, что в данном случае субъект Российской Федерации установил правила распоряжения принадлежащей ему собственностью по своему усмотрению. Исходя из изложенного, решение суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании недействительными перечисленных пунктов Положения не может быть признано законным и подлежит отмене. Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ нашла возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении заявления прокурора в названной части. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Московского городского суда от 20 июня 2001 г. отменила в части отказа в удовлетворении заявления прокурора г. Москвы о признании противоречащими федеральному законодательству пп. 13, 15, ч. 1 п. 47 и ч. 1 п. 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31 января 2001 г. N 12, и вынесла новое решение, которым признала противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания пп. 13, 15, ч. 1 п. 47, ч. 1 п. 58 вышеуказанного Положения в части установления десятилетнего срока проживания в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, в остальной части решение суда оставила без изменения. ____________