Бюллетень № 7 от 30.07.2007



             4. От имени субъекта Российской Федерации
          право осуществления государственных внутренних
              заимствований и выдачи государственных
             гарантий другим заемщикам для привлечения
           кредитов (займов) принадлежит уполномоченному
               органу исполнительной власти субъекта
                       Российской Федерации

                   Определение Судебной коллегии
              по гражданским делам Верховного Суда РФ
                  от 26 апреля 2006 г. N 53-Г06-3

                       (И з в л е ч е н и е)


     Прокурор Красноярского края обратился в  суд  с  заявлением  о
признании    противоречащими    федеральному   законодательству   и
недействующими   с   момента  вынесения   судом решения п. 3 ст. 1,
ст.ст. 4,  6,  7   и   п.  3 ст. 8  Закона  края от 24 июня 2004 г.
N 11-2051  "О  государственных   гарантиях   Красноярского   края",
ссылаясь  на  то,  что  оспариваемыми  нормами Закона урегулированы
отношения,  возникающие при предоставлении государственных гарантий
Красноярского  края  юридическим лицам и муниципальным образованиям
края  для  обеспечения  обязательств перед третьими лицами. Так,  в
ст. 4   данного  Закона  устанавливается  плата  за  предоставление
государственных гарантий,  в п. 3 ст. 1, ст.ст. 6, 7 и п. 3 ст. 8 -
условия    получения    государственных   гарантий   муниципальными
образованиями  и  юридическими  лицами.  Указанные  выше  положения
Закона  приняты  Законодательным  Собранием  Красноярского  края  с
превышением своих полномочий,  в частности с нарушением  требований
подп. "д", "ж" п. 1 ст. 1, подп. "б" п. 1 ст. 5 Федерального закона
от 6 октября 1999 г.  N  184-ФЗ  "Об  общих  принципах  организации
законодательных   (представительных)   и   исполнительных   органов
государственной власти субъектов Российской Федерации"; п. 4 ст. 3,
п. 3 ст. 104, п. 6 ст. 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
     Решением Красноярского краевого суда  от  23  января  2006  г.
заявление   прокурора   удовлетворено:   признаны   противоречащими
федеральному законодательству и недействующими со дня принятия п. 3
ст.  1,  ст.ст. 4, 6, 7 и п. 3 ст. 8 Закона края "О государственных
гарантиях  Красноярского  края"  с   возложением   обязанности   по
опубликованию  данного  решения в издании "Ведомости высших органов
государственной власти Красноярского края".
     В кассационных    жалобах    Законодательного    Собрания    и
администрации Красноярского края ставился вопрос об отмене  решения
суда в связи с неправильным толкованием норм материального права.
     Судебная коллегия  по  гражданским  делам  Верховного Суда  РФ
26 апреля   2006   г.   отказала  в  удовлетворении  жалоб,  указав
следующее.
     В силу  подп.  "д",  "ж" п.  1 ст.  1 Федерального  закона  от
6 октября 1999 г.  "Об общих принципах организации  законодательных
(представительных)  и исполнительных органов государственной власти
субъектов    Российской     Федерации"     деятельность     органов
государственной     власти     субъектов    Российской    Федерации
осуществляется   в    соответствии    с    принципами    разделения
государственной   власти   на   законодательную,  исполнительную  и
судебную  в  целях  обеспечения  сбалансированности  полномочий   и
исключения  сосредоточения  всех  полномочий или большей их части в
ведении одного  органа  государственной  власти  либо  должностного
лица,    а    также    самостоятельного    осуществления   органами
государственной власти субъекта Российской Федерации  принадлежащих
им полномочий.
     Согласно п.  "ж"  ст.  71  Конституции  Российской   Федерации
финансовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.
     Общие принципы    бюджетного    законодательства    Российской
Федерации,   организации   и   функционирования  бюджетной  системы
Российской  Федерации,  правовое  положение   субъектов   бюджетных
правоотношений,    определение    основ   бюджетного   процесса   и
межбюджетных   отношений   устанавливаются    Бюджетным    кодексом
Российской Федерации.
     При вынесении  решения  суд  первой   инстанции   исходил   из
следующего.
     В силу  п.  4  ст.  3  БК  РФ  органы  государственной  власти
субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты,
регулирующие   бюджетные   правоотношения,   в    пределах    своей
компетенции.
     Согласно положениям Бюджетного  кодекса  Российской  Федерации
установление   порядка   осуществления   заимствований   Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации, погашения и обслуживания
долга   относится   к  бюджетным  полномочиям  федеральных  органов
государственной власти (ст.  7);  долговые  обязательства  субъекта
Российской   Федерации  могут  существовать  в  форме  договоров  о
предоставлении   государственных   гарантий   субъекта   Российской
Федерации  (ст.  99);  предоставление  государственных  гарантий  и
управление государственным  долгом  субъекта  Российской  Федерации
является компетенцией соответствующего органа исполнительной власти
(п. 2 ст. 101, п. 3 ст. 104, п. 6 ст. 117).
     Приведенные положения Закона в их взаимосвязи указывают на то,
что   компетенция   по    установлению    условий    предоставления
государственных   гарантий   (платности   предоставления   и   др.)
принадлежит  органу  исполнительной  власти   субъекта   Российской
Федерации   как   органу,   осуществляющему  функции  распорядителя
кредитов при исполнении краевого  бюджета,  орган  представительной
власти   не   вправе   принимать   правовые   нормы   по  вопросам,
регулирование  которых   согласно   действующему   законодательству
осуществляется  органом  исполнительной  власти,  а  следовательно,
Закон  в  оспариваемой  части  принят  с   превышением   полномочий
Законодательного Собрания Красноярского края.
     Из доводов кассационных жалоб видно, что анализ названных выше
норм  Бюджетного  кодекса  Российской   Федерации      (в частности
ст.ст. 7-9) указывает на ошибочность вывода суда,  так как  понятия
"управление   государственным  долгом"  и  "выдача  государственных
гарантий" не включают в себя соответственно  "установление  условий
управления  государственным  долгом" и "установление условий выдачи
государственных  гарантий",  а  Законом  края,  положения  которого
оспариваются,   устанавливаются   именно   условия   предоставления
государственных гарантий,  что соответствует п.  1  ст.  29  Устава
Красноярского  края,  а  следовательно,  последнее  не  отнесено  к
компетенции органов исполнительной власти края. Различными являются
и не охватывают друг друга следующие понятия: "установление порядка
осуществления государственных  заимствований  субъектов  Российской
Федерации,  управления  государственным долгом субъектов Российской
Федерации",  "установление  условий  осуществления  государственных
заимствований    субъектов    Российской    Федерации,   управления
государственным   долгом   субъектов   Российской   Федерации"    и
"осуществление  государственных  заимствований субъектов Российской
Федерации,  управление государственным долгом субъектов  Российской
Федерации". Вывод суда в этой части аргументами не подкреплен.
     Согласно подп.  34 п. 2 ст. 26-3 Федерального закона "Об общих
принципах    организации   законодательных   (представительных)   и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации",  с  учетом  п. 3-1  (введен   Федеральным  законом   от
31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) дополняющего положения данного пункта,
по  вопросам  привлечения  субъектом  Российской  Федерации заемных
средств,  а также обслуживания и  погашения  внутренних  и  внешних
долгов  субъекта Российской Федерации органы государственной власти
субъекта Российской Федерации имеют право  принимать  законы,  иные
нормативные  правовые акты вне зависимости от наличия в федеральном
законе положений, устанавливающих это право.
     Названная норма   указывает   на   то,   что   полномочие   по
установлению условий  осуществления  государственных  заимствований
субъекта Российской Федерации, управления государственным долгом не
отнесено ни к одному уровню государственной власти и не  закрепляет
условий предоставления государственных гарантий субъекта Российской
Федерации,  в связи с чем до  установления  условий  предоставления
государственных  гарантий субъекта Российской Федерации в Бюджетном
кодексе Российской Федерации органы государственной власти субъекта
Российской  Федерации  вправе  самостоятельно  регулировать  данный
вопрос,  а содержание п. 7 ст. 99 и п. 7 ст. 115 БК РФ указывает на
возможность  осуществления  законодательного  регулирования условий
предоставления   государственных   гарантий   субъекта   Российской
Федерации.  Из  положений  Бюджетного  кодекса Российской Федерации
следует,  что  за  исполнительным   органом   закрепляются   только
характерные для данного вида органов исполнительно-распорядительные
действия  -  предоставление  гарантий,  т. е.   принятие  от  имени
Красноярского края письменного обязательства (ст.  115 БК РФ) перед
конкретным лицом.  Нормы названного Кодекса  (ст.ст.  104, 117)  не
устанавливают право исполнительных органов принимать правовые нормы
по вопросам предоставления гарантий. Судом оставлены без внимания и
не  применены  положения  Бюджетного кодекса Российской Федерации о
том,  что  предоставление  государственных  гарантий   предполагает
расходы  бюджета,  а  расходные  обязательства  субъекта Российской
Федерации возникают в результате принятия законов.
     Кроме того,  в  жалобах  указывается на то,  что вывод по делу
сделан без учета ряда положений Конституции  Российской  Федерации,
гражданского  и  другого законодательства,  предусматривающих,  что
управление  государственной  собственностью   субъекта   Российской
Федерации   является   исключительным  предметом  ведения  субъекта
Российской Федерации;  законодательный орган государственной власти
осуществляет  законодательное  регулирование  по  предметам ведения
субъектов  Российской  Федерации  в  пределах  полномочий  субъекта
Российской   Федерации;   законом   субъекта  Российской  Федерации
устанавливается порядок управления  и  распоряжения  собственностью
субъекта,   к   которой  относятся  и  средства  краевого  бюджета;
государственный долг полностью и без  условий  обеспечивается  всем
находящимся   в   собственности   субъекта   Российской   Федерации
имуществом,  составляющим  казну  субъекта  Российской   Федерации.
Являясь  элементом  нормативного правового регулирования управления
государственной  собственностью  субъекта   Российской   Федерации,
установление   условий   предоставления   государственных  гарантий
субъекта Российской  Федерации  представительным  органом  в  форме
закона  не  противоречит федеральному законодательству.  Вывод суда
противоречит формальной логике,  так как Закон  края  сам  по  себе
гарантий  не предоставил,  а урегулировал связанные с этим вопросы:
круг  получателей  гарантий,   виды   гарантируемых   обязательств,
платность.
     Между тем решение суда первой инстанции  является  правильным,
так как вывод по делу соответствует установленным обстоятельствам и
требованиям  действующего  законодательства  при   его   правильном
толковании.  Положения  примененного  по  делу  законодательства  в
решении суда приведены.
     Согласно п.  1  ст.  26-12  Федерального  закона   "Об   общих
принципах    организации   законодательных   (представительных)   и
исполнительных органов государственной власти субъектов  Российской
Федерации"   органы   государственной  власти  субъекта  Российской
Федерации  самостоятельно  управляют  и  распоряжаются  имуществом,
находящимся   в  собственности  субъекта  Российской  Федерации,  в
соответствии  с  Конституцией  Российской  Федерации,  федеральными
законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми
актами Президента Российской Федерации и  Правительства  Российской
Федерации,   а  также  в  соответствии  с  конституцией  (уставом),
законами и иными нормативными правовыми актами субъекта  Российской
Федерации.
     В ст.ст.  101  и  104  БК  РФ  предусмотрено,  что  управление
государственным   долгом   Российской   Федерации    осуществляется
Правительством   Российской  Федерации,  а  государственным  долгом
субъекта  Российской  Федерации  -  органом  исполнительной  власти
субъекта   Российской   Федерации.  От  имени  субъекта  Российской
Федерации   право    осуществления    государственных    внутренних
заимствований  и  выдачи  государственных гарантий другим заемщикам
для  привлечения  кредитов   (займов)   принадлежит   единственному
уполномоченному  органу  исполнительной  власти субъекта Российской
Федерации.
     В силу  ст.ст. 107, 117  БК  РФ  законом  субъекта  Российской
Федерации  о  бюджете  на  очередной  финансовый  год  должны  быть
установлены  верхний  предел  долга субъекта Российской Федерации с
указанием  в  том  числе   предельного   объема   обязательств   по
государственным  гарантиям  и  перечень  предоставляемых  отдельным
субъектам Российской Федерации гарантий на сумму,  превышающую 0,01
процента расходов соответствующего бюджета.  Представительный орган
может поручить контрольному органу  субъекта  Российской  Федерации
провести  проверку финансового состояния получателя государственной
гарантии.
     Правительством Российской  Федерации в соответствии с законами
о бюджете на  очередной  год  утверждаются  Правила  предоставления
государственных    гарантий   Российской   Федерации,   в   которых
определяется порядок предоставления  таковых  в  пределах  средств,
предусмотренных  на  эти  цели законом о бюджете на рассматриваемый
год.
     Следовательно, управление   долгом   состоит   в  установлении
порядка,   условий   выпуска   (выдачи)   и   размещении   долговых
обязательств,    и    федеральным    законодательством   определена
компетенция  законодательных  (представительных)  и  исполнительных
органов государственной власти в рассматриваемой сфере, что, в свою
очередь, указывает на обоснованность вывода суда.
     В то  же время,  имея в виду,  что предметом рассмотрения суда
являлся Закон,  принятый в 2004  году,  и  его  положения  касаются
бюджетных  отношений,  имевших место в 2005 году и уже определявших
решение финансовых и других  вопросов,  Судебная  коллегия  находит
необходимым решение суда в части срока признания оспариваемой части
Закона недействующей изменить.
     Судебная коллегия  по  гражданским  делам  Верховного  Суда РФ
решение Красноярского  краевого  суда  оставила  без  изменения,  а
кассационные   жалобы  Законодательного  Собрания  и  администрации
Красноярского  края  -  без  удовлетворения;   моментом   признания
оспариваемых   норм   недействующими   постановила   считать  время
вступления решения в законную силу, т. е.  с 26 апреля 2006 г.


                           _____________