Способ поиска: "AND" "OR"

 

 

 

 

ПУБЛИКАЦИИ

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СЛУЖБОЙ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

Н.В. Герасименко

«…эффективность исполнительного производства снизилась; неисполнение и несвоевременное исполнение решений судов и иных уполномоченных органов создавало угрозу гарантиям государственной защиты конституционных прав и свобод, законности и правопорядка в целом…»
(из п. 4 постановления Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. № 13-п).

Служба судебных приставов входит в систему органов Министерства юстиции РФ[1]. На нее возлагается ряд специфических задач в области государственного управления, связанных с обеспечением порядка деятельности судебной системы, а также с исполнением судебных актов и актов других органов. Характерной особенностью функций службы является то, что она призвана обеспечить не только установленный порядок деятельности судов, но и реальное исполнение судебных актов. Не секрет, что положение дел в стране, в настоящее время, в сфере правосудия, нельзя, мягко говоря, признать удовлетворительным.
Подтверждением кризиса системы правосудия являются статистические показатели исполнения судебных актов. Так, до реорганизации системы исполнения 1997 г., когда были приняты федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» показатели исполнения судебных и иных актов в денежном выражении составляли 5%, в 2001 г. они составили не более - 7%. При этом, в результате применения мер принудительного характера взыскано всего лишь 4,57% от сумм денежных средств, подлежащих взысканию. Ясно, что радикального улучшения дел в этой сфере государственного регулирования не произошло и надежды, возлагавшиеся на систему с введением новых законов, пока не оправдались. Очевидно, причины коренятся не только и не столько в самой законодательной базе, сколько в проблемах реализации норм права.
Причины неисполнения судебных актов носят комплексный характер и не могут быть объяснены только воздействием ряда простых факторов. Некоторые из исследователей проблемы указывает на имеющие место пробелы правового регулирования и противоречия в различных нормативных актах, регулирующих процесс исполнительного производства, другие обращают внимание на особый менталитет народа, которому не свойственно понимание ценности норм права и уважение к закону, присущие западному обществу, третьи ищут причины в злой воле бюрократического аппарата, тотальной коррумпированности чиновников, отсутствии национальной объединяющей идеи и т.д. Вряд ли стоит полемизировать с приведенными точками зрения, поскольку все они не безосновательны, однако продуктивными являются лишь те из них, которые могут привести к принципиально новому успешному решению проблем, а не к констатации того, почему эти проблемы являются фатальными.

I.

ПРИНЦИП ПОСТРОЕНИЯ СЛУЖБЫ

Одним из недостатков службы судебных приставов, который становится очевидным при изучении функционального построения системы, выступает исключительно районный принцип построения подразделений судебных приставов. П. 1 ст. 5 ФЗ «О судебных приставах» устанавливает правило построения нижнего звена системы, согласно которому судебные приставы-исполнители имеются только на уровне районного, межрайонного и соответствующего им согласно административно-территориальному делению подразделения.
Известно, что наибольший удельный вес в денежном выражении имеют исполнительные документы по взысканию не с физических лиц, а с юридических. Юридические лица имеют банковские счета и ведут свои денежные расчеты в основном через них. Банковская система обеспечивает электронные расчеты при помощи которых денежные средства должника могут находится одновременно, как на различных счетах в различных кредитных организациях на территории района либо города, в котором расположено это лицо, так и в любой иной точке страны и за рубежом. Увод денежных средств от предстоящего взыскания не представляет для юридического лица никаких принципиальных сложностей. В тоже время судебный пристав-исполнитель, ограниченный в своей деятельности территорией района, зачастую лишен возможности вести оперативный розыск средств должника и обеспечить оперативное наложение ареста. На практике при обнаружении денежных средств должника за пределами своей территориальной юрисдикции, что можно расценить как счастливую случайность, судебный пристав-исполнитель может поступить следующим образом. Первое – направить в соответствии с п. 3 ст. 11 закона исполнительный документ в адрес подразделения судебных приставов, на территории которого обнаружено имущество должника. Это займет значительное время и вряд ли приведет к реальному исполнению, т. к. в сфере денежного обращения средства не задерживаются на длительное время в одном месте. Второе – отправиться в командировку для того, что бы наложить арест на денежные средства самостоятельно (п. 4 ст. 11), поскольку только тот пристав-исполнитель вправе применять меры принудительного взыскания, у которого в производстве находится исполнительный документ. Однако при том количестве исполнительных документов, которые находятся в производстве одного судебного пристава-исполнителя и при вечной проблеме бюджетного недофинансирования такой способ исполнения также нереален. Считать его оперативным нельзя по сравнению с оперативностью расчетов в банковской системе. В такой ситуации наиболее распространенным способом действий пристава-исполнителя выступает бездействие или окончание производства в связи с невозможностью исполнения ввиду отсутствия имущества должника, на которое можно обратить взыскание.
Представляется, что ситуация складывалась бы принципиально иным образом, если бы у пристава-исполнителя была возможность обеспечить оперативное наложение ареста в день обнаружения денежных средств должника на территории другого района в любой точке страны. Законодательство, регулирующее порядок исполнительного производства, не содержит прямого указания на допустимость такого способа исполнения, однако уголовному процессу известен способ совершения отдельных следственных действий за пределами территории юрисдикции следственного органа, в гражданском процессуальном законе также закреплена подобная норма. Это институт поручения следователя (ст. 127, ч. 3 ст. 132 УПК РСФСР, п. 1 ст. 152 УПК РФ) и институт судебного поручения (ст. ст. 51, 52 ГПК РСФСР).
Ст. 51 ФЗ «Об исполнительном производстве» установлено, что «Арест имущества должника состоит из описи имущества, объявления запрета распоряжаться им, а при необходимости – ограничения права пользоваться имуществом, его изъятия или передачи на хранение. Виды, объемы и сроки ограничения определяются судебным приставом-исполнителем в каждом конкретном случае…». П. 3 ст. 46 названного закона регламентирует, что «При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест».
Из приведенных норм не следует, что арест может быть наложен исключительно лично тем судебным приставом-исполнителем, у которого в производстве находится исполнительный документ. Но такое правило может быть понято из п. 4 ст. 11 закона, в котором допускается, в случае возникновения необходимости, совершение исполнительных действий на территории, на которую не распространяются функции данного пристава-исполнителя.
В данном пункте речь идет об исключительном случае, когда функции пристава-исполнителя могут быть распространены на иную территорию. Обязательными условиями для этого выступают: а) наличие сведений о том, что на иной территории имеется имущество должника; б) составление приставом-исполнителем акта о месте нахождения имущества должника; в) уведомление соответствующей службы судебных приставов по прибытии пристава о том, что есть необходимость совершения исполнительных действий на данной территории; и, наконец, г) согласие соответствующей службы на совершение приставом-исполнителем с другой территории исполнительных действий на данной территории. Как видно процедура является весьма громоздкой и не обеспечивает оперативного наложения ареста. Более того, эти хлопоты пристава-исполнителя могут закончится несогласием соответствующей службы на совершение им исполнительных действий и в этом случае он обязан будет передать исполнительный документ, в отказавшую ему в содействии службу судебных приставов, для дальнейшего совершения исполнительных действий.
Таким образом, если судебный пристав-исполнитель установил, что на его территории имеется недвижимое имущество должника, подлежащее взысканию, а на территории других районов обнаружены денежные средства должника, то согласно п. 5 ст. 46 ФЗ «Об исполнительном производстве» он не вправе обращать взыскание на это недвижимое имущество должника, до того момента пока у этого должника имеются денежные средства. Между тем, обратить взыскание на денежные средства должника на территории других районов с тем, чтобы создать необходимые условия для обращения взыскания на недвижимое имущество должника, принципиально невозможно, иначе, нежели в порядке указанном выше. Следовательно, если на территории других десяти районов находятся по одному рублю должника, а на территории района судебного пристава-исполнителя имеется недвижимость на миллион рублей, то прежде чем обратить на нее взыскание он обязан обеспечить обращение взыскания на все денежные средства. При этом, судебный пристав-исполнитель либо должен получить десять разрешений на совершение исполнительных действий от соответствующих служб либо передать исполнительное производство в другую службу при отсутствии хотя бы одного такого разрешения.
Как следует из анализа нормы согласие либо отказ службы судебных приставов на совершение прибывшим приставом-исполнителем исполнительных действий, во-первых, никак не регламентируется в части мотивов и оснований к такому отказу, во-вторых, носит исключительно управленческий характер, что в условиях «местной целесообразности» может привести к злоупотреблению правом. Мотив отказа, к примеру, может носить характер конкурентной борьбы служб за право получить исполнительский сбор, если речь идет о значительной сумме взыскания, либо, что гораздо хуже, воспрепятствовать реальному взысканию, если затрагиваются интересы администрации данной территории либо иных субъектов, имеющих возможность формального либо неформального воздействия на работников службы. Комплекс возможных причин, могущих в данной ситуации негативно отразиться на процессе принудительного исполнения судебных актов, неоправданно велик.
Учитывая приведенные факторы, представляется необходимым восполнить пробел законодательного регулирования управленческим актом. Такой акт мог быть оформлен в виде приказа заместителя министра юстиции Главного судебного пристава РФ. В нем, в пределах своих управленческих полномочий по организации деятельности службы судебных приставов (ст. 8 ФЗ «О судебных приставах»), Главный судебный пристав мог бы ограничить круг оснований для отказа судебному приставу-исполнителю территориальной службой в проведении исполнительных действий на иной территории, только наличием случаев указанных в п. 3 ст. 11 закона. То есть, если в процессе исполнения исполнительного документа:
1. по взысканию с физических лиц изменилось место жительства должника, место его работы или (применительно к должникам юридическим лицам) место его нахождения;
2. либо выяснилось, что имущество должника, на которое можно обратить взыскание по прежнему месту нахождения отсутствует или его недостаточно для удовлетворения требований взыскателя.
В остальных случаях при необходимости совершения исполнительных действий на иной территории должен быть установлен порядок, при котором судебный пристав-исполнитель либо самостоятельно исполняет эти действия при обязательном содействии соответствующей региональной службы, либо направляет исполнительное поручение о проведении отдельных исполнительных действий в подразделение судебных приставов по месту нахождения имущества должника. (Применяется принцип делегирования отдельных полномочий судебного пристава-исполнителя другому приставу-исполнителю в стадии исполнительного производства.)
Введение в процесс исполнения института поручения не входит в противоречие с нормами законодательства, регулирующего исполнительное производство, и не нарушает чьих-либо прав и законных интересов. По крайней мере, должнику довольно сложно обосновать довод о том, какое именно, из принадлежащих ему прав, нарушено таким порядком исполнения. Разве, что речь может идти о сомнительном праве должника на уклонение от исполнения судебного акта. Делегирование полномочий универсальный прием реализации прав и широко распространено в различных отраслях права, в том числе в сфере административных и управленческих отношений. Поручение дают участники гражданско-правовых отношений (доверитель поверенному), субъекты уголовного и гражданского процесса, о чем было сказано выше, органы управления (Правительство, министерства и ведомства), органы законодательной власти и т.п. Поэтому нет оснований считать, что такого рода поручения не могут быть использованы в стадии исполнительного процесса одним судебным приставом-исполнителем другому, на территории юрисдикции которого обнаружено имущество должника. Разумеется, порядок и сроки исполнения такого поручения должны быть жестко регламентированы управленческим актом, в котором должна быть предусмотрена мера ответственности за нарушение порядка исполнения поручения.
Другим способом преодоления территориальной ограниченности полномочий судебного пристава-исполнителя может выступать его временное командирование из районного подразделения судебных приставов в региональную службу судебных приставов либо департамент судебных приставов Министерства юстиции на период исполнения особых исполнительных производств. Основанием для такого временного изменения места работы судебного пристава-исполнителя выступает закрепленное в ст. 55 ФЗ «Об исполнительном производстве» правило, согласно которому, если исполнительные производства в отношении одного и того же должника возбуждены в нескольких подразделениях службы судебных приставов субъекта РФ, то выполнение правил об объединении их в одно сводное исполнительное производство и соблюдение общей очередности взыскателей, независимо от места предъявления исполнительного документа, обеспечивается и контролируется главным судебным приставом субъекта РФ. Аналогичную обязанность закон возлагает и на главного судебного пристава РФ, если исполнительные производства в отношении одного должника возбуждены в нескольких подразделениях различных субъектов РФ.
Обеспечить выполнение требований п. п. 2, 3 ст. 55 названного закона возможно лишь при условии оперативного контроля главного судебного пристава за действиями судебного пристава-исполнителя, у которого в производстве находятся все исполнительные документы по взысканию с одного должника. Разумеется, средства от взыскания по такому сводному исполнительному производству регионального либо федерального масштаба должны поступать не на депозитный счет районного подразделения, а на специальный депозитный счет по учету средств, взысканных и распределяемых под контролем главного судебного пристава.
Указанная организационная мера по существу ведет к образованию подразделений судебных приставов на региональном и на федеральном уровне, о настоятельной необходимости создания таких подразделений указывают многие специалисты региональных служб судебных приставов. По данным исследования, проведенного в Российской правовой академии Минюста России 64,7% опрошенных из числа специалистов аппаратов главных судебных приставов (по одному представителю от служб субъектов РФ) выразили однозначно положительную оценку идее создания подразделений судебных приставов на уровне субъекта РФ. Половина из них согласились с необходимостью создания таких подразделений на федеральном уровне. 29,4% опрошенных считают, что в такой мере нет особой необходимости. Многие из опрошенных указали, что подобные подразделения по ведению особых исполнительных производств уже созданы на региональном уровне и дали весьма положительный результат, поскольку в них собраны специалисты более высокого класса, чем в районных подразделениях.[2]
Последнее обстоятельство следует учесть при установлении обязательных требований к образованию лиц, принимаемых на должность судебного пристава-исполнителя. Большинство специалистов в данной области склоняется к тому, что усложнение функциональных обязанностей приставов-исполнителей, когда служащий должен владеть знаниями во многих отраслях права (гражданское, гражданское процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное, семейное, уголовное, уголовно-процессуальное, налоговое, банковское и т.д.) настоятельно требует назначения на указанную должность лиц с высшим юридическим образованием и стажем практической работы в структурах государственных и муниципальных органов. В настоящее время достаточно высокий образовательный уровень и соответствующий стаж работы в органах государственной власти и местного самоуправления до поступления в службу обеспечен при подборе специалистов региональных служб.

II.

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА

Второй проблемой исполнительного производства является отсутствие общефедеральной информационной системы, обеспечивающей быстрое получение информации судебным приставом-исполнителем обо всем имуществе и денежных средствах должника, а также позволяющей вести розыск должника. По существу, на практике судебный пристав-исполнитель сталкивается с неразрешимой проблемой розыска имущества. При наличии весьма значительных полномочий для получения информации пристав реально ведет индивидуальный розыск при весьма пассивном содействии со стороны различных органов. Получить информацию от налоговых органов, милиции, таможенных органов, органов Центрального банка весьма затруднительно, а подчас и вовсе невозможно.
Учитывая сложный состав имущественного комплекса любого юридического лица, для успешного проведения взыскания судебный пристав-исполнитель должен иметь доступ к информации налоговых органов, органов налоговой полиции о счетах должника в кредитных организациях, балансах, недоимках по налоговым платежам; органов МВД о регистрации транспортных средств и регистрации места жительства граждан; ГТК РФ - об имуществе должника, находящемся на складах таможенных органов, либо направляемого через государственную границу для исполнения внешнеэкономических контрактов; МЮ РФ – о регистрации сделок с недвижимостью должника (залог, отчуждение, приобретение недвижимого имущества); ЦБР – об операциях по перечислению денежных средств должником, перечислениях в пользу должника его кредиторами либо во исполнение его обязательств третьими лицами, о получении либо погашении кредитов, выдаче ценных бумаг и т. п. операциях, о регистрации внешнеэкономических контрактов в ЦБР, по которым могут производиться валютные расчеты, о поступлении валютной выручки от таких контрактов, о приобретении по поручению должника валюты на внутреннем рынке.
Министерством юстиции РФ предприняты ряд попыток, урегулирования вопроса получения информации судебными приставами-исполнителями на уровне межведомственных совместных актов. К таким попыткам следует отнести совместные приказы МЮ РФ и МНС РФ, а также МЮ РФ И ГТК РФ.[3] Безусловно, эти акты несколько улучшили положение дел с информационными потоками, обеспечивающими розыск имущества должников, однако радикально положение дел в этой сфере не улучшилось. Кроме того, принятие таких отраслевых актов управленческого характера, устанавливающих особые механизмы при исполнении актов по взысканию в доход государства, может быть поставлено в вину Министерству, поскольку ими, по мнению ряда авторов, нарушается принцип равенства участников исполнительного производства, в зависимости от вида собственности взыскателя. Что само по себе нарушает конституционный принцип равной защиты всех форм собственности.
Кроме того, правовая природа подобных совместных актов управленческого характера и методика решения проблемы информационного обеспечения деятельности судебных приставов не вполне согласуется с уровнем задач и полномочием службы. Если рассматривать предмет совместных актов, то их скорее можно признать разновидностью соглашений о взаимовыгодном межотраслевом партнерстве федеральных органов государственного управления. Министерство юстиции с одной стороны и иное министерство с другой стороны договорились о нижеследующем… Между тем, природа полномочий службы судебных приставов, как органа принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов, а также полномочия судебного пристава-исполнителя при исполнении функции принудительного приведения в действие судебного решения, позволяет сделать вывод о том, что обязанность всех органов и должностных лиц по предоставлению информации судебному приставу-исполнителю, установлена императивными нормами права.
Действия судебного пристава-исполнителя, реализующего вступивший в законную силу акт судебного органа, носят односторонне-обязывающий властный характер. Отношения, складывающиеся в рамках исполнительного производства, не могут регулироваться методами соглашений, согласований и взаимовыгодных договоров. Свобода воли участников публично-правовых отношений, тем более органов государственного управления, при выполнении государственной функции принуждения по исполнению судебного акта, недопустима. П. 1 ст. 4 ФЗ «Об исполнительном производстве» устанавливает, что требования судебного пристава-исполнителя по исполнению судебных актов и актов других органов обязательны для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории РФ.
Представляется, что уровень решения информационного вопроса в процессе принудительного исполнения судебных актов, относится к компетенции Правительства и Президента РФ, поскольку получение информации от министерств и ведомств, в том числе от силовых ведомств, находящихся в непосредственном подчинении Президента, не может быть обеспечено на уровне горизонтальных соглашений Министерства юстиции с этими ведомствами. Здесь необходимо властное управленческое решение вышестоящих органов. Разумеется, с инициативой принятия этих решений должно выступать Министерство юстиции РФ, в систему органов которого входит служба судебных приставов.
Правовые предпосылки для создания федеральной информационной системы службы судебных приставов имеются в законах «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве». П. 2 ст. 12 ФЗ «О судебных приставах» наделяет пристава-исполнителя полномочием получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, объяснения и справки. П. 1 ст. 87 ФЗ «Об исполнительном производстве» устанавливает административную санкцию в виде наложения штрафа судебным приставом-исполнителем на граждан и должностных лиц за невыполнение его законных требований.[4] Полномочие судебного пристава-исполнителя на получение информации носит абсолютный характер. Из толкования легальной формулы п. 2 ст. 12 и п. 1 ст. 87 названных законов следует, что пристав-исполнитель может получать, а лица, к которым он обращается, безусловно, обязаны ему предоставлять любую информацию, которая может иметь отношение к исполнению судебного акта, находящегося в его производстве.
Закон не содержит изъятий из этого правила, представляется, что нет ограничений на получение информации связанной с оперативно-розыскной деятельностью, с государственной тайной, тайной следствия, банковской тайной и т.п. Естественно, что при допуске к подобной информации должны быть соблюдены специальные правила об обеспечении неразглашения этой информации, то есть судебный пристав-исполнитель должен иметь допуск к получению этой информации и нести ответственность в случае несанкционированного разглашения.
4 июля 2002 г. приказом Министерства юстиции РФ № 148 «О создании информационной системы службы судебных приставов» утвержден План-график внедрения программного комплекса «Автоматизированное рабочее место «Исполнительное производство» и Перечень основных мероприятий по внедрению этого программного комплекса. Указанный акт Минюста издан в развитие Концепции информатизации Министерства, утвержденной приказом Минюста России от 21.01.2000 № 10. Серьезным шагом на пути обеспечения доступа службы судебных приставов к информационным потокам явилось создание 28.11.2001 г. рабочей группы по подготовке комплексной программы «Автоматизированная система учета и контроля за реализацией арестованного, конфискованного и бесхозяйного имущества»[5].
Информационные потоки, доступ к которым должен быть обеспечен судебному приставу-исполнителю, являются, пожалуй, единственной реальной гарантией эффективного исполнения судебного акта. При отсутствии доступа к такой информации рассчитывать на сколько-нибудь существенное повышение процента исполнения судебных актов в целом по стране будет весьма наивным заблуждением.[6]

III.

ОБ УРОВНЕ ИСПОЛНИТЕЛЬСКОЙ ДИСЦИПЛИНЫ

Третьей проблемой управления службой судебных приставов выступает довольно невысокий уровень исполнительской дисциплины. Согласно статистическим данным количество жалоб на действия судебных приставов-исполнителей, разрешенных в 2001 г. судами и в порядке подчиненности, отличаются в два с половиной раза. Так, если суды удовлетворяли 25% поданных жалоб, то в административном порядке лишь 10% жалоб были признаны обоснованными. Это свидетельствует о том, что служба в целом не склонна признавать ошибок своих сотрудников и относится к ним весьма либерально. Можно так же найти некоторые объективные предпосылки в законодательстве, способствующие такому положению дел. К примеру, по мнению некоторых региональных служб, отмена незаконного действия судебного пристава-исполнителя может быть произведена исключительно судом, а не в административном порядке. Поэтому, как старшие судебные приставы подразделений, так и главные судебные приставы субъектов РФ испытываю серьезные затруднения при решении вопросов о том, какие из актов и действий, не оформляемых актами, подчиненных им судебных приставов-исполнителей, подлежат отмене в порядке подчиненности, а какие могут быть отменены исключительно судом. Указанное обстоятельство является одной из причин значительного количества жалоб в суды на действия судебных приставов-исполнителей. Соотношение выглядит следующим образом. За первые шесть месяцев прошлого года[7] судами рассмотрено 14 400 жалоб на действия судебных приставов-исполнителей, из них 3 154 признаны обоснованными, что составляет 21,9 %. В тоже время в порядке подчиненности рассмотрено 23 596 жалоб, из них только 2 801 или 11,8 % признаны обоснованными.
По нашему мнению, любое неправомерное действие судебного пристава-исполнителя, как государственного служащего может быть отменено, как в судебном порядке, так и в порядке подчиненности. Однако при этом следует учесть правила о разграничении компетенции между главным судебным приставом субъекта РФ и руководителем территориального органа Министерства юстиции РФ. Поскольку законом, к органам принудительного исполнения судебных актов отнесена именно служба судебных приставов.
Изменить положение дел в контроле за надлежащим исполнением законов приставами-исполнителями вполне под силу без дополнительных ассигнований. Служба судебных приставов может существенно повысить уровень защиты прав участников исполнительного производства и значительно разгрузить суды, если решительно повысит уровень дисциплинарной ответственности приставов-исполнителей за грубые нарушения прав и законных интересов граждан и организаций.
Наиболее распространенными являются жалобы взыскателей на бездействие приставов-исполнителей. Зачастую такое бездействие приводит к невозможности исполнения судебного акта, поскольку должник принимает активные меры для уклонения от взыскания, его имущественное положение может существенным образом меняться. Имеются случаи предъявления исков к Министерству юстиции о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями судебного пристава-исполнителя на основании ст. 1069 ГК РФ. Таким образом, имеются случаи, когда судебный пристав-исполнитель не только нарушает права взыскателя на получение причитающегося ему по судебному акту имущества, не только не обеспечивает поступление в бюджетную сферу значительных сумм исполнительского сбора, но и приносит прямой ущерб государству.
Выгодами от бездействия судебного пристава-исполнителя пользуются недобросовестные должники, не секрет, что часть этой «выгоды» в виде различных благ может быть присвоена и собственно приставом-исполнителем. Далеко не всегда эта выгода может быть установлена в виде получения взятки либо удовлетворения иных интересов. Поэтому с фактами бездействия пристава-исполнителя нельзя мириться, ни при каких обстоятельствах. Сам этот факт должен рассматриваться как серьезное и грубое нарушение должностного лица. Дисциплинарное воздействие должно предусматривать серьезное наказания вплоть до увольнения за неоднократное нарушение такого характера. Необходимо также ставить вопрос о регрессном иске к нарушителю, если государство в лице Министерства юстиции привлекается к ответственности перед потерпевшим участником исполнительного производства по ст. 1069 ГК РФ.
Представляется разумным, делегирование Министерством юстиции полномочий Департаменту судебных приставов на представительство в судах при рассмотрении подобных исков и на обращение в суд с регрессными требованиями к причинителю вреда.
Показательным является отнесение к компетенции, вновь создаваемых отделов дознания, службы судебных приставов территориальных органов Министерства юстиции, рассмотрения и разрешения жалоб граждан и обращений должностных лиц на действия и бездействие работников районных и межрайонных подразделений службы судебных приставов[8]. Представляется, что эта функция контроля за действиями судебного пристава-исполнителя со стороны отделов дознания может сыграть весьма положительную роль в вопросе о повышении исполнительской дисциплины и в итоге окажет воздействие на общие показатели исполнения судебных и иных актов.
Эффективным управленческим способом воздействия считается такой, который сочетает в себе воздействие на управляемый объект не только с помощью санкции, но и, пожалуй, в первую очередь, с помощью материального и морального поощрения позитивного поведения. В настоящее время возможности материального поощрения судебного пристава-исполнителя за добросовестную работу весьма ограничены. Ситуация резко изменилась с принятием новых законов об исполнительном производстве. Так, если до 27 декабря 1997 г. согласно постановлению Совета Министров СССР № 896 от 25.10.89 судебный пристав-исполнитель имел право на получение 5% вознаграждения от сумм взыскания, то ныне действующее законодательство (ст. 89 ФЗ «Об исполнительном производстве») ограничило размер этого поощрения 10 минимальными размерами оплаты труда. Резкое снижение материальной заинтересованности не могло не сказаться на уровне и направленности мотивации судебного пристава-исполнителя.
Ухудшение материального положения всегда воспринимается негативно и это естественно. Желание законодателя повысить доходы бюджета за счет увеличения материальной нагрузки на недобросовестного должника вполне оправдано. Новый закон установил, что в случае неисполнения исполнительного документа должником в добровольном порядке он обязан уплатить исполнительный сбор в размере 7% от суммы взыскания. Однако неадекватно резкое уменьшение размера вознаграждения судебного пристава-исполнителя при некотором увеличении его должностного оклада неизбежно приводит к снижению мотивации исполнителя и, зачастую, его бездействию. Теперь судебный пристав-исполнитель должен не стремиться в первую очередь исполнить судебный акт и получить значительное вознаграждение, а напротив, обращать основное внимание на свою должность, приносящую ему некоторые материальные гарантии и определенный социальный статус, и всячески уклоняться от «дополнительной» работы, которая, по существу, и представляет его функциональное назначение.
Так, в 2001 г. на каждого судебного пристава-исполнителя из фонда развития исполнительного производства, а именно там аккумулируется 70% сумм исполнительского сбора, пришлось не более 200 у. е. При том, это вовсе не означает, что указанные деньги получили приставы-исполнители, поскольку средства фонда используются не только на выплату вознаграждений, но и на ряд других нужд.
Таким образом, находит подтверждение старая истина – скупой платит дважды. Попытки увеличить размер поступлений в бюджетную сферу за счет снижения материальной заинтересованности судебных приставов-исполнителей привели к коллапсу исполнительного производства в стране. А это, в свою очередь, негативно сказалось на положении дел в экономике, поскольку общий размер неисполненных гражданско-правовых обязательств, по которым вступили в законную силу судебные акты, соразмерен государственному бюджету страны за тот же период.
Несложно понять, что денежные потоки, возникающие при уклонении от исполнения судебных актов в значительной части стремятся уйти в теневой сектор экономики, поступают в распоряжение криминальных структур, либо переводятся за границу, поскольку активы должников по неисполненным обязательствам утратили свою легитимность. В итоге это влечет многократные потери, как для добросовестных участников гражданского оборота в предпринимательском секторе, так и для бюджетов различных уровней.
В критической ситуации необходимо принятие срочных мер как управленческого, так и нормотворческого характера. Создание федеральной информационной сети службы судебных приставов могло бы обеспечить не только оперативное получение информации для служебного пользования судебных приставов-исполнителей, но и установить обратную информационную связь, систему регулярного оптимального контроля за действиями судебного пристава-исполнителя со стороны региональных, окружных служб, а также со стороны Департамента службы судебных приставов Министерства юстиции.
Возвращаясь к вопросу о материальном стимулировании исполнителя, следует указать, что неоднократно высказываемые предложения о передаче фондов развития исполнительного производства на региональный уровень либо на уровень подразделений судебных приставов, имеет под собой веские основания. Но при этом следует учесть, что вряд ли законодатель и Правительство согласятся признать свою ошибку. Борьба за такое перераспределение может быть сколь угодно долгой и неплодотворной[9]. Думается, что решение должно быть найдено в результате компромисса, который будет заключатся в том, что материальные интересы службы могут быть законным образом удовлетворены за счет недобросовестного должника. Для этих целей мог быть использован механизм, предусмотренный ст. 169 ГК РФ.
Указанная статья Гражданского кодекса предусматривает возможность взыскания в доход государства всего полученного по сделке, совершенной с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности. Такая сделка является ничтожной и не порождает никаких правовых последствий для сторон, за исключением последствий, связанных с ее ничтожностью. В действительности совершение подобных ничтожных сделок, противоречащих основам правопорядка, является довольно распространенным явлением при уклонении должника от исполнения судебного либо иного акта. К основам правопорядка следует отнести обязательность требований содержащихся во вступивших в законную силу судебных актах, для лиц которым они адресованы. Положение о законной силе судебного акта и его обязательности закреплено в гл. 7 Конституции РФ, в ст. 13 ГПК РСФСР и Уголовном кодексе РФ (ст. 315). Поэтому сделки должника, совершаемые с целью уклонения от исполнения решений суда (сокрытие денежных средств от взыскания, искусственное создание условий банкротства предприятия, совершение мнимых и притворных сделок с целью сокрыть имущество, подлежащее передаче взыскателю, организация мнимой конкуренции взыскателей, когда аффилированное лицо предъявляет исполнительный документ с целью взыскать активы должника в первоочередном порядке и т.д.) являются сделками, совершаемыми с целью, противной основам правопорядка.
На практике установление признаков такой сделки представляет определенные сложности, поскольку доказывать необходимо умысел лица направленный на совершение противоправной сделки. Однако проще всего истинный умысел в таких сделках прослеживается именно в стадии исполнительного производства, поскольку эти сделки всегда направлены на воспрепятствование применению судебным приставом-исполнителем мер принудительного взыскания к должнику. В настоящее время ни материальной, ни иной заинтересованности у службы судебных приставов к выявлению такого рода сделок нет. В случае обнаружения признаков ничтожной сделки пристав может лишь для себя сделать вывод о том, каким образом уклоняется должник или сообщить об этом взыскателю, но принимать каких-либо мер для восстановления законности не станет по причине отсутствия полномочий и заинтересованности.
Между тем, новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ относит к компетенции старшего судебного пристава вопрос о возбуждении уголовных дел по признакам ст. 315 УК РФ «неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта» и вопрос о проведении дознания по этим делам. Именно в силу этого полномочия старшего судебного пристава в сочетании с полномочиями судебного пристава-исполнителя по ведению исполнительного производства, установление признаков ничтожных сделок, препятствующих исполнению решения суда, а также, что весьма важно, установление умысла сторон в таких сделках, становится реальным. Следовательно, в результате правильной организации взаимодействия судебного пристава-исполнителя и органа дознания, сбор доказательств, для подачи иска в суд о взыскании в доход государства всего полученного по ничтожной сделке, будет намного проще.
Однако эта возможность рискует остаться только возможностью, если из старых ошибок не будут сделаны правильные выводы. Для того чтобы механизм гражданско-правовой ответственности недобросовестного должника работал, необходимо учесть материальные интересы исполнителей и наделить службу соответствующими полномочиями для обращения в суды с исками в интересах государства.
Вопрос о наделении полномочиями для обращения в суд главных судебных приставов субъектов РФ может быть решен постановлением либо распоряжением Правительства РФ, посредством делегирования этих полномочий (хотя формально такое право на заявление требований о применении последствий недействительности ничтожной сделки имеется у любого заинтересованного лица – п. 2 ст. 166 ГК РФ К таким лицам следует отнести Министерство юстиции РФ, которое является, во-первых, юридическим лицом, а, во-вторых, на него возложена задача обеспечения исполнения судебных актов и актов иных органов.) Этим же органом должен быть решен вопрос о материальном поощрении соответствующих служб судебных приставов за обеспечение как самого представительства в суде по данной категории дел, так и за реальное взыскание в пользу государства с недобросовестного должника. Представляется, что для обеспечения систематической исковой работы такого рода необходимо было бы создать специальные фонды при главных судебных приставах субъектов РФ и установить правило о том, что, к примеру, 30% от сумм, реально взысканных службой судебных приставов в доход государства по ничтожным сделкам, выявленным в процессе исполнительного производства, подлежат зачислению на счета этих региональных фондов. Расходование средств со счетов этих фондов должно производится на цели материального поощрения судебных приставов-исполнителей и старших судебных приставов, принимавших участие в сборе доказательств ничтожности сделки, а также поощрение работников аппарата главных судебных приставов, осуществлявших представительство в суде по этим искам.
Предлагаемый механизм мог бы обеспечить целый ряд важных положительных результатов для процесса исполнения судебных актов. Во-первых, угроза применения конфискации всего полученного по сделке с целью, противной основам правопорядка, существенным образом сдерживала бы должника от совершения противоправных действий, поскольку последствие – удвоение суммы долга лишало бы в значительной степени недобросовестного участника исполнительного производства тех резонов, на которые он рассчитывал. Во-вторых, найти контрагента для совершения ничтожной сделки при таких последствиях было бы весьма затруднительно, поскольку и у этого контрагента также может быть взыскано в доход государства все полученное по сделке. В-третьих, увод должником денежных средств за границу мог бы перестать быть универсальным способом уклонения от взыскания, поскольку мера обеспечения в виде наложения ареста на эти средства при подаче службой судебных приставов иска в суд о применении последствий недействительности ничтожной сделки, могла быть реализована и на территории другого государства (при наличии соответствующего соглашения РФ с этим государством. В-четвертых, сроки подачи иска по применению последствий недействительности ничтожной сделки, согласно ст. 181 ГК РФ составляют десять лет со дня, когда началось ее исполнение. Указанное обстоятельство не оставляет широкого простора для должника в выборе способов уклонения от взыскания, за такой срок факты и обстоятельства противоправной сделки могут быть установлены с высокой степенью вероятности. В-пятых, сложным оказывается положение руководителя должника юридического лица. Так, как ему далеко не всегда известно, кто станет руководить указанным предприятием впоследствии, когда может быть поднят вопрос об ответственности предприятия перед государством по ст. 169 ГК.
Если, к примеру, такой иск будет удовлетворен по прошествии нескольких лет и вина прежнего руководителя будет установлена, то для него возникает опасность предъявления юридическим лицом регрессного требования. Не исключается возможность предъявления исполнительного документа в размере суммы ничтожной сделки лично руководителю должника, решившегося на уклонение от взыскания. Такая перспектива также будет серьезным сдерживающим фактором против совершения противоправных сделок в период исполнительного производства.
Финансовые выгоды бюджета при наведении порядка в исполнительном производстве посредством привлечения к ответственности недобросовестных должников весьма существенны. Так, общая сумма неисполненных денежных обязательств по исполнительным документам за 2001 г. составила более 1,2 трл. руб. Если исключить случаи ликвидации должников юридических лиц, то большинство из них потенциально могут быть привлечены к такого рода ответственности. Поскольку при наличии вступивших в законную силу судебных актов, обязывающих передать имущество либо деньги в пользу истцов (взыскателей) эти должники, вопреки указанным актам, производили платежи, совершали сделки по отчуждению имущества, что может быть квалифицировано в качестве совершения ими сделок с целью противной основам правопорядка.
Несомненно, что создание системы значительного материального поощрения в зависимости от результатов работы позволит службе привлечь новых специалистов на должности судебных приставов-исполнителей с более высоким образовательным цензом и профессиональными способностями. Без улучшения качественного состава кадров в системе службы судебных приставов и повышения ответственности за результаты работы, рассчитывать на существенное увеличение процента исполнения судебных актов не приходится.

IV.

О РЕАЛИЗАЦИИ АРЕСТОВАННОГО ИМУЩЕСТВА

19 апреля текущего года Правительством РФ издано постановление за № 260 «О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества, обращенного в собственность государства».
Постановлением устанавливается новый порядок, согласно которому Российскому фонду федерального имущества, в дальнейшем РФФИ, предоставляется исключительное право организации процесса реализации имущества, арестованного во исполнение судебных актов и актов других органов. РФФИ также уполномочивается распоряжаться любым имуществом, обращенным в собственность государства по любым основаниям. В целях реализации нового порядка устанавливается, что Фонд имеет право, как самостоятельно осуществлять реализацию имущества, так и привлекать к реализации имущества, отобранных им на конкурсной основе юридических и физических лиц. РФФИ отчисляются 5% сумм от стоимости реализованного арестованного имущества в качестве вознаграждения.[10]
По нашему мнению, указанный акт Правительства имеет ряд серьезных недостатков и не вполне согласуется с действующим законодательством.
Так, согласно п. п. 1, 4 Федерального закона «Об исполнительном производстве» функция принудительного исполнения вступивших в законную силу судебных актов возложена на службу судебных приставов. Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов возлагается законом на судебных приставов-исполнителей.
Судебный пристав-исполнитель обеспечивает применение мер принудительного взыскания. К указанным мерам относится, в частности, наложение ареста на имущество должника и реализация этого имущества (п. 1 ст. 45). Таким образом, реализация арестованного имущества должника является мерой принудительного исполнения судебного и иного акта.[11] Принудительное исполнение судебных актов в Российской Федерации, согласно п. 1 ст. 3 названного закона, возлагается на службу судебных приставов Министерства юстиции РФ и службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ. Непосредственное осуществление функций по исполнению судебных актов возлагается на судебных приставов-исполнителей. Иные органы организации и лица, исполняющие требования судебных актов, не являются согласно п. 3 ст. 5 ФЗ «Об исполнительном производстве» органами принудительного исполнения и, следовательно, не вправе применять какие-либо меры принудительного исполнения, в том числе и реализацию арестованного имущества.
Данный вывод согласуется с положением приведенным в постановлении Конституционного Суда РФ, указавшего, что исполнение судебного акта должно рассматриваться как составная часть «суда».[12]
Как следует из содержания ст. 54 ФЗ «Об исполнительном производстве» во взаимосвязи с другими статьями указанного закона, реализация арестованного имущества означает его передачу на возмездной основе с целью получения денежных средств для удовлетворения требований взыскателя, покрытия издержек связанных с исполнением и взыскания исполнительного сбора с должника.
Закон устанавливает правило, согласно которому реализация арестованного имущества может производиться только путем его продажи в двухмесячный срок со дня наложения ареста (п. 1 ст. 54). То есть, значение термина «реализация имущества» в контексте закона об исполнительном производстве не полностью совпадает с гражданско-правовым понятием продажи имущества. Реализация арестованного имущества имеет свои особенности в субъектном составе участников сделки, основаниях ее заключения, сроках продажи и специфике объекта продажи, на который наложен запрет собственнику распоряжаться им.
Продажа арестованного имущества, как одна из мер принудительного исполнения, должна производиться специально уполномоченным лицом – органом принудительного исполнения. Между тем, п. п. 2 и 3 ст. 54 закона определяют, что продажа имущества должника осуществляется специализированной организацией, не раскрывая при этом значение термина «специализированная». Указанная неясность, по нашему мнению, позволила разработчикам проекта постановления Правительства «О реализации арестованного, конфискованного и иного имущества…» придать ошибочное значение термину «специализированная организация», как специальная организация, наделенная исключительным полномочием в силу акта Правительства.
Понятие специализированная организация в действующем законодательстве применяется широко и в различных значениях. Так, в ГК РФ специализированная организация выступает в двух случаях. Во-первых, применительно к ломбардам (п. 1 ст. 358) и, во-вторых, применительно к организатору торгов (п. 2 ст. 447). В обоих случаях признак специализированности отнесен к специфике вида деятельности организаций. Специализированными названы организации, осуществляющие работы специального назначения – активного воздействия на метеорологические и другие геофизические процессы (ст. 1 Закона о «Гидрометеослужбе»). Независимые организации, являющиеся профессиональными участниками рынка ценных бумаг названы специализированными (ст. 8 ФЗ «О рынке ценных бумаг»). Подпункт «к» п. 1 ст. 47 Закона «О выборах Президента РФ» относит к специализированным организации телерадиовещания. Федеральный орган управления лесным хозяйством в целях рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов создает специализированные организации по авиационной охране лесов от пожаров, по борьбе с вредителями и болезнями леса, лесоустроительные организации и другие (ст. 53 Лесного кодекса). Да и сам РФФИ определен как специализированное финансовое учреждение, то есть организация в широком смысле, при Правительстве РФ по осуществлению функции государственного управления в сфере приватизации федеральной собственности.
Таким образом, термин специализированная организация применительно к субъектам предпринимательской деятельности означает специфику вида деятельности на рынке товар и услуг, а применительно к органам исполнительно власти – специализацию учреждения для осуществления особых функций в сфере государственного управления. Из этого можно сделать вывод о том, что понятие специализированная организация (ст. 54 ФЗ «Об исполнительном производстве») в контексте обеспечения реализации арестованного имущества в процессе применения государственным органом управления (службой судебных приставов) мер принудительного исполнения должна пониматься не как субъект предпринимательской деятельности со своеобразным видом услуг, а как государственное учреждение с функциональной специализацией.
Расходы по реализации арестованного имущества, взыскиваемые с должника принудительно, являются для него санкцией, а не оплатой услуг, договора о предоставлении которых он не заключал.
Подтверждением такой позиции может служить толкование Конституционного Суда РФ понятия «возмещения расходов в связи с реализацией арестованного имущества». В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества "Разрез "Изыхский" указано, что обязанность возместить расходы по совершению исполнительных действий, (к которым, в частности, относятся согласно п. 2 ст. 82 ФЗ «Об исполнительном производстве» средства, затраченные на перевозку, хранение и реализацию имущества), является правовосстановительной санкцией.
Такое толкование исключает саму возможность получения, «отчисления» либо удержания каких-либо вознаграждений за реализацию арестованного имущества органу государственного управления, каковым выступает РФФИ. Санкции в виде комиссионного вознаграждения праву неизвестны. Санкция в виде возмещения должником расходов в связи с реализацией арестованного имущества может быть лишь в виде принудительного взыскания с него фактических затрат произведенных при реализации этого имущества. Иные суммы взыскания с должника (за факт реализации его имущества) сверх указанных затрат должны рассматриваться как штрафные санкции, то есть безвозмездное изъятие части имущества в качестве наказания за противоправное поведение. Разумеется, что установление штрафных санкций за неправомерное деяние должно быть произведено компетентным органом и в установленном порядке, с обеспечением возможности на судебную защиту прав, привлекаемого к ответственности лица, предполагать дифференциацию санкции в зависимости от степени вины, отвечать требованиям справедливости и соразмерности наказания общественной опасности деяния и т.д.
Абзац 2 п. 4 постановления так же содержит указание на то, что расходы по совершению исполнительных действий возмещаются отдельно. Следовательно, пятипроцентное вознаграждение и расходы РФФИ в связи с реализацией имущества не относятся к расходам по совершению исполнительных действий, что входит в противоречие с п. 2 ст. 82 ФЗ «Об исполнительном производстве». В законе прямо указано, что средства, затраченные на перевозку, хранение и реализацию имущества должника, относятся к расходам по совершению исполнительных действий.
Правовая природа указанного вознаграждения остается неясной. Как правило, понятие «вознаграждение» применяется в гражданско-правовых отношениях и означает сумму денежных средств, которую стороны договорились считать платой за услугу. Гражданско-правовые отношения характеризуются тем, что основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (ст. 2 ГК РФ). Между тем, природа вознаграждения РФФИ за реализацию имущества, носит явно односторонне обязывающий властный характер[13].

СТР. 2 ПРОДОЛЖЕНИЕ